日前召開(kāi)的北京市十四屆人大常委會(huì)第二十七次會(huì)議審議了《北京市氣象災(zāi)害防治條例(草案)》，共6章44條，其中霾首次被列入氣象災(zāi)害的范疇。根據(jù)條例，一旦遇到霾等氣象災(zāi)害，北京市可根據(jù)氣象災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案采取臨時(shí)交通管制、錯(cuò)峰上下班、停工停課等一系列應(yīng)急處置措施。
氣象災(zāi)害具有種類多、范圍廣、頻率高、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、群發(fā)性突出、連鎖反應(yīng)顯著、災(zāi)情重等特點(diǎn)�？茖W(xué)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害，確保城市安全運(yùn)行，將成為城市建設(shè)管理的重大挑戰(zhàn)。
北京屬氣象災(zāi)害高發(fā)區(qū)
按照國(guó)務(wù)院發(fā)布的氣象災(zāi)害防御條例，常見(jiàn)的氣象災(zāi)害主要包括暴雨、暴雪、寒潮、大風(fēng)、沙塵暴、低溫、高溫、雷電、冰雹和大霧等所造成的災(zāi)害。北京市屬于氣象災(zāi)害高發(fā)地區(qū)，自然災(zāi)害70%是氣象災(zāi)害。同時(shí)，氣象災(zāi)害種類多樣，具有明顯的季節(jié)性、突發(fā)性、局地性和強(qiáng)度大、頻率高等特點(diǎn)。
據(jù)介紹，北京市由于氣象災(zāi)害造成的經(jīng)濟(jì)損失平均每年約占GDP的1%~3%。在全球氣候變化背景下，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、單位面積經(jīng)濟(jì)附加值大的地區(qū)，氣象災(zāi)害造成的損失越重，引發(fā)社會(huì)問(wèn)題的可能性也越大。
2001年~，北京市發(fā)生的氣象災(zāi)害共導(dǎo)致111人死亡，直接經(jīng)濟(jì)損失225億元。其中，2012年“7?21”特大暴雨災(zāi)害，共造成79人死亡、1萬(wàn)余間房屋倒塌，160.2萬(wàn)人受災(zāi)，直接經(jīng)濟(jì)損失116億元。
隨著城市規(guī)模擴(kuò)大以及伴隨而來(lái)的城市病，北京市已經(jīng)形成了獨(dú)特的城市孕災(zāi)環(huán)境和脆弱的城市承災(zāi)體。一方面，氣象災(zāi)害加劇著城市病，另一方面，城市病也改變著局地氣候特征，進(jìn)一步放大了氣象災(zāi)害的破壞效應(yīng)。氣象災(zāi)害與城市病的相互作用，成為特大城市運(yùn)行的軟肋、公共安全的難點(diǎn)，以及城市形象的污損點(diǎn)。究其原因，是氣象安全因素沒(méi)有納入城市規(guī)劃建設(shè)的環(huán)境評(píng)價(jià)和安全評(píng)估，氣象因素與城市建設(shè)的制約關(guān)系缺乏可控的標(biāo)準(zhǔn)和程序。
北京市現(xiàn)有的應(yīng)災(zāi)模式重在臨災(zāi)應(yīng)急處置，預(yù)防性、超前性、針對(duì)性建設(shè)不足。防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)不健全、城市建設(shè)管理缺乏風(fēng)險(xiǎn)控制制度，缺乏規(guī)范全面的城市安全制度設(shè)計(jì)。未來(lái)，北京將變被動(dòng)防御為主動(dòng)防治，將防災(zāi)重心由災(zāi)中應(yīng)對(duì)向?yàn)?zāi)前預(yù)防轉(zhuǎn)變，把以人的安全的城市總體安全放在首位。
答疑解惑
為何要開(kāi)展氣候可行性論證?
氣候可行性論證是指對(duì)與氣候條件密切相關(guān)的規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行氣候適宜性、風(fēng)險(xiǎn)性以及可能對(duì)局地氣候產(chǎn)生影響的分析、評(píng)估活動(dòng)。
專家表示，氣候可行性論證是約束由城市病引發(fā)并擴(kuò)大的氣象災(zāi)害的主要制度，對(duì)特大城市尤為必要。開(kāi)展氣候可行性論證對(duì)于應(yīng)對(duì)氣候變化、開(kāi)發(fā)利用氣候資源、合理控制建設(shè)成本、避免和減輕氣象災(zāi)害造成損失以及提供風(fēng)險(xiǎn)管理決策依據(jù)等具有重要意義。
但從實(shí)踐看，北京市建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)展氣候可行性論證的較少，一些重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目對(duì)潛在氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)疏于防范。見(jiàn)縫插樓式的建設(shè)方式導(dǎo)致局部地區(qū)形成了熱島、狹管效應(yīng)等隱患，最終這些都可能形成城市整體災(zāi)害。因此，應(yīng)由相關(guān)部門制定可行性論證的具體辦法，明確實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和程序，嚴(yán)格法律責(zé)任。
有關(guān)部門在組織編制城鄉(xiāng)規(guī)劃、重點(diǎn)領(lǐng)域或者區(qū)域發(fā)展建設(shè)規(guī)劃、重大基礎(chǔ)設(shè)施、公共工程和大型工程建設(shè)項(xiàng)目、重大區(qū)域性經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)、大型太陽(yáng)能風(fēng)能等氣候資源開(kāi)發(fā)利用建設(shè)項(xiàng)目、旅游開(kāi)發(fā)建設(shè)等規(guī)劃時(shí)，都應(yīng)依法進(jìn)行氣候可行性論證，并聽(tīng)取氣象主管機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)。項(xiàng)目建設(shè)單位在組織國(guó)家和本市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目論證時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定進(jìn)行氣候可行性論證。
專家建議
氣象災(zāi)害治理要“順風(fēng)理水”
氣象災(zāi)害是自然災(zāi)害中的原生災(zāi)害之一，包括天氣、氣候?yàn)?zāi)害和氣象次生、衍生災(zāi)害。我國(guó)是世界上自然災(zāi)害發(fā)生頻繁、災(zāi)害種類甚多，造成損失十分嚴(yán)重的少數(shù)國(guó)家之一。
專家認(rèn)為，城市氣象災(zāi)害應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注暴雨洪澇、高溫、霧、霾等災(zāi)害治理問(wèn)題。
北京城市氣象災(zāi)害治理的主要任務(wù)是“順風(fēng)理水”，針對(duì)強(qiáng)對(duì)流天氣引發(fā)的城市暴雨洪澇災(zāi)害，約束和逐步糾正地表大面積硬化，侵占河道，以及排水、雨洪蓄滯利用等基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)滯后等問(wèn)題。
此外，還應(yīng)針對(duì)城市周邊高、中心城區(qū)低的建設(shè)格局，以及局部建筑物對(duì)風(fēng)的阻擋、通風(fēng)條件惡化、熱島和霧霾加劇等問(wèn)題，堅(jiān)持預(yù)防為主�？茖W(xué)合理規(guī)劃土地利用和建筑布局，約束過(guò)長(zhǎng)的墻壁型建筑，擴(kuò)大建筑物間距，將通風(fēng)廊道納入禁建區(qū)、限建區(qū)保護(hù)等。
同時(shí)，專家建議，進(jìn)一步強(qiáng)化氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的制度，提升區(qū)域綜合防治水平。區(qū)域，尤其是重要區(qū)域的評(píng)估和防控對(duì)全市具有重要意義。應(yīng)針對(duì)城市相應(yīng)區(qū)域的孕災(zāi)條件與致災(zāi)要素相互作用的致災(zāi)機(jī)理，建立風(fēng)險(xiǎn)隱患的排查、評(píng)估和治理制度，由氣象主管機(jī)構(gòu)定期評(píng)估并報(bào)告本市氣象風(fēng)險(xiǎn)狀況，包括氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隱患的內(nèi)容類型，排查治理責(zé)任主體，治理原則和方式以及監(jiān)督檢查責(zé)任部門等。
他山之石
發(fā)達(dá)國(guó)家如何應(yīng)對(duì)氣象災(zāi)害
美國(guó)
美國(guó)是氣象災(zāi)害頻發(fā)的國(guó)家，颶風(fēng)、龍卷風(fēng)、旱災(zāi)、洪災(zāi)等氣象災(zāi)害造成的損失年均十億美元以上。美國(guó)氣象防災(zāi)減災(zāi)工作基本理念是軟件重于硬件、平時(shí)重于災(zāi)時(shí)、地方重于中央。
美國(guó)政府設(shè)立了總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)的美國(guó)緊急事務(wù)管理局，專事國(guó)家災(zāi)害管理。一旦突發(fā)大的氣象災(zāi)害，可以調(diào)動(dòng)美國(guó)所有人力、物力進(jìn)行緊急救援�！睹绹�(guó)聯(lián)邦災(zāi)害緊急救援法案》以法律形式定義了氣象災(zāi)害防御的基本原則、各部門的責(zé)任和義務(wù)，為防御氣象災(zāi)害提供了法律保障。同時(shí)，建立了現(xiàn)代化氣象災(zāi)害預(yù)警體系。通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、電視、廣播等新聞媒介，實(shí)時(shí)公布?xì)庀鬄?zāi)害信息，指導(dǎo)公眾防災(zāi)減災(zāi)。
美國(guó)防治氣象災(zāi)害注重應(yīng)用先進(jìn)的技術(shù)設(shè)備，地球氣象衛(wèi)星、資源衛(wèi)星的遙感技術(shù)早已用于氣象災(zāi)害監(jiān)測(cè)、預(yù)警，并運(yùn)用超級(jí)計(jì)算機(jī)24小時(shí)實(shí)時(shí)對(duì)龍卷風(fēng)、颶風(fēng)等極端天氣預(yù)警。
日本
日本一年四季多發(fā)臺(tái)風(fēng)、暴雨、大雪等氣象災(zāi)害。從20世紀(jì)90年代起，日本建立了從中央到地方的災(zāi)害管理體制、防御體系;成立了以首相為首的中央防災(zāi)對(duì)策本部，負(fù)責(zé)指導(dǎo)和部署日本全國(guó)的防災(zāi)工作。日本氣象等災(zāi)害的管理遵循3個(gè)原則：政府依法制定災(zāi)害對(duì)策;國(guó)民第一原則;地方自治原則。
日本建有完善的防災(zāi)法律體系。以1959年的伊勢(shì)灣特大臺(tái)風(fēng)災(zāi)害為契機(jī)，于1961年頒布了其防災(zāi)減災(zāi)根本大法??《災(zāi)害對(duì)策基本法》，對(duì)氣象災(zāi)害的預(yù)報(bào)、警報(bào)、災(zāi)害應(yīng)急對(duì)策、防災(zāi)計(jì)劃、救災(zāi)援助、災(zāi)后重建等作出明文規(guī)定。除此之外，日本政府還制定了《氣象業(yè)務(wù)法》等227部有關(guān)防災(zāi)減災(zāi)法律、法規(guī)。
《災(zāi)害對(duì)策基本法》的特點(diǎn)：其一，防災(zāi)責(zé)任明確。明確國(guó)家、都道府縣政府、市街村、公民的防災(zāi)責(zé)任。其二，建立綜合性防災(zāi)行政體制。其三，把防災(zāi)減災(zāi)工作納入各級(jí)政府的行政規(guī)劃之中，建立有效的防災(zāi)行政體制。其四，建立起大災(zāi)的財(cái)政援助體系。用于防災(zāi)減災(zāi)的預(yù)算約占國(guó)民收入的6%。
