中全會以來，關(guān)于新一輪國企改革的頂層設(shè)計方案醞釀近兩年時間，終于出爐。
多方博弈 醞釀兩年才出臺
2013年11月，中共十八屆三中全會通過《*關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”。
從今年年初開始，“國企改革頂層設(shè)計方案即將出臺”的消息多次傳出，但直到今日才落定。其間，多位消息人士都曾告訴新京報記者，因為國企改革涉及的利益面太廣，才導(dǎo)致總方案遲遲沒有出臺。
特別是此次《指導(dǎo)意見》首先提出的分類改革，國資問題研究專家、中國企業(yè)研究院首席研究員李錦就曾對記者表示，如果分類，競爭型的央企一旦放開，民營企業(yè)進(jìn)來分蛋糕，曾經(jīng)國企享受的壟斷好處就沒有了，所以肯定不愿意。李錦認(rèn)為，改革就是利益調(diào)整，因此推動起來也更加艱難。
分類推動改革 發(fā)展混合所有制
《指導(dǎo)意見》提出，國有企業(yè)屬于全民所有。必須以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，堅持問題導(dǎo)向，繼續(xù)推進(jìn)國有企業(yè)改革，切實破除體制機(jī)制障礙，堅定不移做強(qiáng)做優(yōu)做大國有企業(yè)。
《指導(dǎo)意見》從改革的總體要求到分類推進(jìn)國有企業(yè)改革、完善現(xiàn)代企業(yè)制度和國有資產(chǎn)管理體制、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)化監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失、加強(qiáng)和改進(jìn)黨對國有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)、為國有企業(yè)改革創(chuàng)造良好環(huán)境條件等方面，提出了新時期國有企業(yè)改革的目標(biāo)任務(wù)和重大舉措。
《指導(dǎo)意見》指出，到2020年，在國有企業(yè)改革重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果。形成更加符合我國基本經(jīng)濟(jì)制度和發(fā)展要求的國有資產(chǎn)管理體制、現(xiàn)代企業(yè)制度、市場化經(jīng)營機(jī)制，國有資本布局結(jié)構(gòu)更趨合理，培育一大批具有創(chuàng)新能力和國際競爭力的國有骨干企業(yè)，國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力明顯增強(qiáng)。
此外，就在頂層設(shè)計艱難孕育的過程中，在十八屆三中全會開幕，到如今將近兩年的時間里。多省份和央企都已經(jīng)先行先試。據(jù)新京報記者統(tǒng)計，在頂層設(shè)計之前，已經(jīng)有超過20個省份出臺國企改革相關(guān)文件，中石化、中石油等巨型央企以及去年國資委試點的六家央企等，都已經(jīng)提前試水。
亮點1 國企分類
分商業(yè)和公益類進(jìn)行監(jiān)管考核
在昨日公布的《指導(dǎo)意見》中，國企分類被放在了首要位置加以強(qiáng)調(diào)。而在十八屆三中全會后，關(guān)于國企分類的討論日趨激烈。今年兩會，國務(wù)院總理李克強(qiáng)就提出了分類改革。
據(jù)李錦此前對新京報記者介紹，分類是改革的基礎(chǔ)，這并不是第一次在國資改革頂層設(shè)計中討論分類問題。但是直到此次，才進(jìn)行了商業(yè)類和公益類的正式分類。李錦認(rèn)為，新一輪國企改革中的分類當(dāng)屬重大突破。
《指導(dǎo)意見》提出，為提高改革的針對性、監(jiān)管的有效性、考核評價的科學(xué)性，根據(jù)國有資本的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合不同國有企業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用、現(xiàn)狀和發(fā)展需要，將國有企業(yè)分為商業(yè)類和公益類，并實行分類改革、分類發(fā)展、分類監(jiān)管、分類定責(zé)、分類考核，推動國有企業(yè)同市場經(jīng)濟(jì)深入融合，促進(jìn)國有企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和社會效益有機(jī)統(tǒng)一。
其中，商業(yè)類國有企業(yè)按照市場化要求實行商業(yè)化運作，以增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、放大國有資本功能、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標(biāo)。公益類國有企業(yè)以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)。
值得注意的是，如何進(jìn)行類別劃分的權(quán)利，屬于出資人�！吨笇�(dǎo)意見》提出，按照誰出資誰分類的原則，履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定所出資企業(yè)的功能界定和分類方案，劃分并動態(tài)調(diào)整本地國有企業(yè)功能類別。
對于國企分類，國資改革專家、上海天強(qiáng)管理顧問公司總經(jīng)理祝波善認(rèn)為，國企分類非常重要，這將為未來后續(xù)的國企改革和監(jiān)管奠定前提。這次文件回避了壟斷這一表述，原來那些壟斷性國企中的競爭類業(yè)務(wù)就是未來的改革目標(biāo)和任務(wù)，也就是說要實現(xiàn)資產(chǎn)剝離。
比如說，中石油的加油站、煉油業(yè)務(wù)就要走向市場化競爭，石油開采仍將繼續(xù)保持既有地位。國家電網(wǎng)的電網(wǎng)輸送業(yè)務(wù)繼續(xù)保持，配電業(yè)務(wù)將實現(xiàn)競爭化，這一點早在2002年就提出來了，但一直沒有推進(jìn)。
中歐陸家嘴國際金融研究院副院長劉勝軍表示，對國有企業(yè)的分類是這次改革的一個亮點，同時對類別的界定也決定了本次改革的力度。
劉勝軍認(rèn)為，按照文件思路，商業(yè)類企業(yè)對應(yīng)的是充分競爭領(lǐng)域，充分競爭領(lǐng)域到底有多大決定了本次改革的力度。在劉勝軍看來，按照國際慣例，90%以上的領(lǐng)域都是充分競爭領(lǐng)域，國有企業(yè)可以放棄控股權(quán)。英國并未在電信、鐵路、石油、航空等領(lǐng)域?qū)嵭袊谢３俗匀粔艛嘈袠I(yè)，絕大多數(shù)可以通過市場競爭。
【難點】
如何判斷企業(yè)屬商業(yè)還是公益類?
目前，具體應(yīng)該如何分類的方法還沒有公布。如何判斷一個國有企業(yè)屬于商業(yè)類還是公益類?
據(jù)民生證券宏觀研究團(tuán)隊研究，目前至少已有22個省市出臺了國企改革新政策及新方案【全文】，其中有19個省市明確了國企分類方法，可根據(jù)類別數(shù)分為三分法與二分法。
北京、上海、寧夏等17省市采取三分法分類。其中16省市將國企分類為功能類、公益類/公共服務(wù)類和競爭類。功能類企業(yè)包括政府投融資平臺或國有投資運營公司以及重要資源開發(fā)、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的企業(yè)，承擔(dān)政府在不同階段賦予的專項任務(wù)和重大項目，如保障性住房建設(shè)投資中心。
公益類/公共服務(wù)類企業(yè)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)保障城市運行，包括城市供水供氣、公交、市政建設(shè)等國有企業(yè)。競爭類國企則以市場為導(dǎo)向，追求利潤最大化。寧夏則在國企分類中將競爭類國企劃分為盈利性國企。廣東和四川兩省采取二分法，廣東將國企劃分為準(zhǔn)公共性企業(yè)和競爭性企業(yè)，四川“國有企業(yè)原則上分為功能性、競爭性兩種類型�！�
亮點2 股權(quán)改革
混合所有制改革不設(shè)時間表
針對國有企業(yè)存在的制約不足的問題，《指導(dǎo)意見》提出積極引入各類投資者實現(xiàn)股權(quán)多元化，大力推動國有企業(yè)改制上市，創(chuàng)造條件實現(xiàn)集團(tuán)公司整體上市。
《指導(dǎo)意見》指出發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)是促進(jìn)國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，放大國有資本功能，提高國有資本配置和運行效率，實現(xiàn)各種所有制資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。堅持因地施策、因業(yè)施策、因企施策，不搞拉郎配、不搞全覆蓋，不設(shè)時間表，成熟一個推進(jìn)一個。
鼓勵非國有資本投資主體通過出資入股、收購股權(quán)、認(rèn)購可轉(zhuǎn)債、股權(quán)置換等多種方式，參與國有企業(yè)改革，鼓勵國有資本以多種方式入股非國有企業(yè)。對混合所有制企業(yè)員工持股，提出試點先行，健全審核程序，規(guī)范操作流程，嚴(yán)禁暗箱操作，防止利益輸送。
對此，民生證券宏觀研究員朱振鑫表示，混改方面，與十八屆三中全會“積極發(fā)展”的提法相比有所弱化，未來將更加謹(jǐn)慎，主要是強(qiáng)調(diào)混合所有制不等于私有化，而是為做強(qiáng)做優(yōu)做大國有企業(yè)服務(wù)。未來將在避免國有資產(chǎn)流失、推動國有資產(chǎn)保值增值的基礎(chǔ)上，從戰(zhàn)略投資的角度引入社會資本�；旌纤兄聘母铮谥醒雽用嫔详P(guān)注縱向產(chǎn)業(yè)鏈混改，比如中石化銷售環(huán)節(jié)的混改，地方國企層面則關(guān)注發(fā)達(dá)地區(qū)混改，PPP作為一種特殊的混合所有制形式，在能源、通信、電力領(lǐng)域有較大應(yīng)用空間。
關(guān)于此前熱烈討論的員工持股問題，十八屆三中全會的說法是“允許混合所有制經(jīng)濟(jì)實行企業(yè)員工持股”，此次則變?yōu)椤皩旌纤兄破髽I(yè)員工持股，提出試點先行”。
中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心咨詢研究部副部長王軍認(rèn)為，員工持股此前外界非常關(guān)注，也有很多猜測，包括媒體報道全員持股被否定等說法。這次文件對員工持股的表態(tài)反映出中央的謹(jǐn)慎，防止利益輸送。
亮點3 政企分開
國資委轉(zhuǎn)向管資本將建權(quán)力清單
國資委既當(dāng)“老板”也當(dāng)“婆婆”自其成立之日起一直被外界詬病。
此次，針對國有資產(chǎn)監(jiān)管工作存在越位、缺位、錯位等問題，按照以管企業(yè)為主向以管資本為主轉(zhuǎn)變的要求，《指導(dǎo)意見》提出：一是以管資本為主推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，準(zhǔn)確把握依法履行出資人職責(zé)的定位，重點管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護(hù)資本安全，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單。二是以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，改組組建國有資本投資、運營公司。三是以管資本為主推動國有資本合理流動優(yōu)化配置，清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批國有企業(yè)。四是以管資本為主推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，建立覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。
多位專家認(rèn)為，這意味著國資委的職責(zé)變化。
對此，中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心咨詢研究部副部長王軍認(rèn)為，這代表著國有資產(chǎn)經(jīng)營管理體制的重大改革，也是這次《指導(dǎo)意見》里的核心內(nèi)容。以前國資委是管資產(chǎn)、管人、管事，以后國資委的角色將重新確定，只能是國有資產(chǎn)的監(jiān)管者，不再是出資方。這對于減少政府對企業(yè)經(jīng)營的不當(dāng)干預(yù)，提高企業(yè)經(jīng)營的活力和效率有很大積極作用。
祝波善也認(rèn)為，從管資產(chǎn)到管資本的調(diào)整比較大，引起的爭議也比較大。但從文件內(nèi)容看，國資委未來肯定還將存在，而且，國資委不僅將繼續(xù)會存在，而且將扮演游戲規(guī)則制定者的角色，那些管資本的投資公司也將位于國資委名下，國資委未來主要是做老板，管人、管事這些都交給企業(yè)董事會和管理層來做。
民生證券宏觀研究員朱振鑫則表示，現(xiàn)行國資管理體制由國資委主導(dǎo)，包括“管資產(chǎn)、管人、管事”，國資委身兼“裁判員”與“教練員”雙重身份。未來國有資產(chǎn)管理體制改革方向是參照國內(nèi)的“匯金模式”與國外的“淡馬錫”模式，形成獨立的裁判員和教練員，推動政府職能向“以管資本為主”轉(zhuǎn)變，建立國資委-國有資本運營和投資公司-經(jīng)營性國企的三層管理體制。
分析
國企改革概念股是否迎來利好?
南北車合并，交行混改，國企改革的重磅大戲一度被視為A股的助推力。這次，國有改革新政策及新方案【全文】指導(dǎo)意見襲來，堪稱資本市場的一副重磅興奮劑。
數(shù)據(jù)顯示，目前國企改革概念股超過百只，且市值巨大。截至9月11日，中國建筑、上汽集團(tuán)、上海電氣、格力電器等上市公司總市值均超過千億元。相比之下，也有最新總市值還處在100億元以下的公司，例如華虹計通總市值僅24.7億元。
英大證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家李大霄表示，*印發(fā)《國企改革指導(dǎo)意見》是重大利好，對于完善現(xiàn)代企業(yè)制度、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)、增加國企活力、防止國有資產(chǎn)流失都具重要的指導(dǎo)作用，對提升經(jīng)濟(jì)增長效率有重要作用，對于股票市場的穩(wěn)定發(fā)展也有積極作用。
不過，也有分析人士認(rèn)為，本次改革效果有待考察。
對于國企改革概念股今年上半年遭遇爆炒，本次又再度成為焦點，李大霄則表示，針對國企改革概念股，也應(yīng)該進(jìn)行冷思考，滿足如下三個因素的才真正值得投資。首先是有實際利好的公司，這些公司能夠通過國企改革提升效率，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，通過國企改革慢慢改善經(jīng)濟(jì)實體，如果只是概念，要遠(yuǎn)離。第二，對國企改革的公司要看原來的基礎(chǔ)是否牢固，基礎(chǔ)好加效率提升，就有估值提升空間。第三，要看目前是否存在股價低估的問題。
李大霄提示投資者，“國企改革對股市的利好要真正作用于實體經(jīng)濟(jì)的利好，否則只是概念噱頭和遙遠(yuǎn)的希望，就不靠譜了”，李大霄表示。
國企改革那些年
1978年-1992年 準(zhǔn)備階段
核心是放權(quán)讓利，初步探索所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，推動國有企業(yè)從計劃經(jīng)濟(jì)下的純政府部門向下的企業(yè)轉(zhuǎn)變，國有企業(yè)的生產(chǎn)效率有所提高。
1993年-2002年 起步階段
核心是壯大國有企業(yè)。這一階段，國企虧損異常嚴(yán)峻。1992年，中共十四大召開之后，國企改革也轉(zhuǎn)向更為根本性的所有制層面。股份制改造，國企兼并、重組、破產(chǎn)和出售逐漸掀起高潮。
2003年-2013年 攻堅階段
核心是做強(qiáng)國有企業(yè)，通過股份制改造積極推動混合所有制，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，一大批巨無霸央企登陸資本市場。
2013年至今 步入高潮
十八屆三中全會之后，國企改革進(jìn)入第四階段，此次發(fā)布的《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》標(biāo)志著國企改革第四階段步入高潮。
五大重要舉措
1 國企分商業(yè)和公益兩類
商業(yè)類
按照市場化要求實行商業(yè)化運作，以增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)活力、放大國有資本功能、實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為主要目標(biāo)。依法獨立自主開展生產(chǎn)經(jīng)營活動，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰、有序進(jìn)退。
公益類
以保障民生、服務(wù)社會、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)為主要目標(biāo)，引入市場機(jī)制，提高公共服務(wù)效率和能力。這類企業(yè)可以采取國有獨資形式，具備條件的也可以推行投資主體多元化，還可以通過購買服務(wù)、特許經(jīng)營、委托代理等方式，鼓勵非國有企業(yè)參與經(jīng)營。
2 薪酬分配由企業(yè)自主定
●推進(jìn)公司制股份制改革。積極引入各類投資者實現(xiàn)股權(quán)多元化，大力推動國有企業(yè)改制上市。逐步調(diào)整國有股權(quán)比例。允許將部分國有資本轉(zhuǎn)化為優(yōu)先股。
●健全公司法人治理結(jié)構(gòu)。重點是推進(jìn)董事會建設(shè)，切實解決一些企業(yè)董事會形同虛設(shè)、“一把手”說了算的問題。
●建立國有企業(yè)*員分類分層管理制度。堅持黨管干部原則與董事會依法產(chǎn)生、董事會依法選擇經(jīng)營管理者、經(jīng)營管理者依法行使用人權(quán)相結(jié)合。
●實行與相適應(yīng)的企業(yè)薪酬分配制度。企業(yè)內(nèi)部的薪酬分配權(quán)是企業(yè)的法定權(quán)利，由企業(yè)依法依規(guī)自主決定。
●深化企業(yè)內(nèi)部用人制度改革。建立健全企業(yè)各類管理人員公開招聘、競爭上崗等制度，拓寬選人用人視野和渠道。
3 從“管企業(yè)”轉(zhuǎn)為“管資本”
以管企業(yè)為主以管資本為主
●推進(jìn)國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，準(zhǔn)確把握依法履行出資人職責(zé)的定位，重點管好國有資本布局、規(guī)范資本運作、提高資本回報、維護(hù)資本安全，建立監(jiān)管權(quán)力清單和責(zé)任清單。
●改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，改組組建國有資本投資、運營公司。
●推動國有資本合理流動優(yōu)化配置，清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批國有企業(yè)。
●推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管，建立覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。
4 推進(jìn)國企混合所有制改革
目標(biāo)
促進(jìn)國有企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，放大國有資本功能，提高國有資本配置和運行效率，實現(xiàn)各種所有制資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。
舉措
●堅持因地施策、因業(yè)施策、因企施策，不搞拉郎配、不搞全覆蓋，不設(shè)時間表，成熟一個推進(jìn)一個。
●引入非國有資本參與國有企業(yè)改革。鼓勵非國有資本投資主體通過出資入股、收購股權(quán)、認(rèn)購可轉(zhuǎn)債、股權(quán)置換等多種方式，參與國有企業(yè)改制重組或國有控股上市公司增資擴(kuò)股以及企業(yè)經(jīng)營管理。
●探索實行混合所有制企業(yè)員工持股。堅持試點先行，在取得經(jīng)驗基礎(chǔ)上穩(wěn)妥有序推進(jìn)，通過實行員工持股建立激勵約束長效機(jī)制。
5 內(nèi)外監(jiān)督防止國有資產(chǎn)流失
●強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督，突出對關(guān)鍵崗位、重點人員特別是“一把手”的監(jiān)督，防止權(quán)力濫用。
●建立健全高效協(xié)同的外部監(jiān)督機(jī)制，整合出資人監(jiān)管、外派監(jiān)事會監(jiān)督和審計、紀(jì)檢監(jiān)察等監(jiān)督力量，建立監(jiān)督工作會商機(jī)制，提高監(jiān)督效能。
●實施信息公開加強(qiáng)社會監(jiān)督。
●建立健全重大決策失誤和失職、瀆職責(zé)任追究和倒查機(jī)制，嚴(yán)厲查處侵吞、貪污、輸送、揮霍國有資產(chǎn)和逃廢金融債務(wù)的行為。
A06-A07版采寫/新京報記者 趙嘉妮 劉素宏 趙毅波
