《事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》重點(diǎn)熱點(diǎn)問題解讀
事業(yè)單位人事管理?xiàng)l例》(以下簡稱“《條例》”)作為事業(yè)單位人事管理的第一部行政法規(guī)，于7月1日起正式實(shí)施。《條例》的頒布實(shí)施引起了社會(huì)的普遍關(guān)注：為什么事業(yè)單位人事管理不直接適用《勞動(dòng)合同法》而要出臺專門規(guī)定?《條例》為什么這么簡單?《條例》規(guī)定與以往有什么不同?事業(yè)單位工資漲不漲、養(yǎng)老待遇降不降?《條例》應(yīng)如何實(shí)施?對此，我們特別邀請人力資源和社會(huì)保障部中國人事科學(xué)研究院事業(yè)單位人事管理研究室主任李建忠解讀相關(guān)問題，以幫助廣大讀者深化對事業(yè)單位人事管理的認(rèn)知，并推動(dòng)《條例》更好地貫徹落實(shí)。
一、事業(yè)單位人事管理為什么要專門立法
從2000年7月中央《深化干部人事制度改革綱要》提出要研究制定《事業(yè)單位聘用條例》，到7月《條例》實(shí)施，經(jīng)過了14年的立法過程，可謂“十年磨一劍”。出臺《條例》一波三折，雖然原因很多，但根本上還在于對《條例》立法必要性的爭議。
2005年，《公務(wù)員法》頒布;2006年，《條例》起草工作啟動(dòng);2007年，《勞動(dòng)合同法》頒布。事業(yè)單位是否適用《勞動(dòng)合同法》成為法學(xué)專家們爭論的焦點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，事業(yè)單位以聘用制為基礎(chǔ)的平等的人事關(guān)系與勞動(dòng)關(guān)系并無本質(zhì)不同，可直接適用《勞動(dòng)合同法》，無須專門立法;另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，事業(yè)單位是我國《憲法》規(guī)定的六類社會(huì)組織、《民法》規(guī)定的四類法人主體之一，歷來實(shí)行與企業(yè)不同的人事管理體制，應(yīng)予專門規(guī)范。爭議的存在，對《條例》目的、內(nèi)容等的抉擇和確定產(chǎn)生了影響，實(shí)際增加了起草和決策的難度。
這些爭議實(shí)際反映了人們對事業(yè)單位及其人事關(guān)系性質(zhì)的不同認(rèn)識，而這種認(rèn)識來源于事業(yè)單位聘用制改革自身的定位。事業(yè)單位實(shí)行聘用制度的目的在于轉(zhuǎn)變事業(yè)單位的用人機(jī)制、搞活用人制度，改變傳統(tǒng)干部人事制度下“人員能進(jìn)不能出、待遇能升不能降、職務(wù)能上不能下”的問題。通過實(shí)行人員聘用制度，轉(zhuǎn)換事業(yè)單位用人機(jī)制，實(shí)現(xiàn)事業(yè)單位人事管理由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變，由行政任用關(guān)系向平等協(xié)商的聘用關(guān)系轉(zhuǎn)變。
如果將事業(yè)單位與其工作人員的人事關(guān)系簡單地歸結(jié)于平等的聘用關(guān)系，單位自主用人、人才自主擇業(yè)，這和企業(yè)與勞動(dòng)者之間平等的勞動(dòng)合同關(guān)系確實(shí)沒有什么不同，可以完全適用《勞動(dòng)合同法》。
但事業(yè)單位作為政府舉辦的從事專業(yè)性公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)，其工作崗位實(shí)際是公共職位，其作為聘用主體，實(shí)際是由國家授權(quán)并運(yùn)用公權(quán)力行使聘用權(quán);事業(yè)單位工作人員實(shí)際是利用專業(yè)知識為公眾服務(wù)的公職人員。事業(yè)單位和工作人員之間的聘用關(guān)系，不僅涉及聘用雙方的利益，而且與公共利益、國家利益、公眾利益密切相關(guān)，屬于公共服務(wù)關(guān)系的一部分。在聘用關(guān)系中，相對于單位利益、個(gè)人利益，公共利益的維護(hù)和保障處于優(yōu)先地位，具有優(yōu)先性質(zhì)。即與一般勞動(dòng)關(guān)系僅直接涉及平等雙方利益不同，事業(yè)單位人員聘用還直接關(guān)系到公共利益，并遵循公益優(yōu)先原則。
因此，《勞動(dòng)合同法》所規(guī)定的勞動(dòng)者利益的優(yōu)先性與事業(yè)單位應(yīng)遵循的公共利益的優(yōu)先性，在法律關(guān)系調(diào)整原則上存在根本的差異，勞動(dòng)關(guān)系與人事關(guān)系雙方的權(quán)利義務(wù)也有較大不同，通過專門立法對事業(yè)單位人事關(guān)系和人事管理進(jìn)行專門規(guī)定，十分必要。
二、《條例》究竟帶來了什么
《條例》總體較為簡略，只有10章44條。而《公務(wù)員法》有18章107條，《勞動(dòng)合同法》有8章98條，作為《條例》前身的《條例》公開征求意見稿也有10章68條。但簡略的背后并不簡單�！稐l例》的出臺和實(shí)施，對我國行政體制改革和事業(yè)單位人事管理具有多重意義;與以往的改革相比，也不乏創(chuàng)新之處。
第一，以法規(guī)形式對事業(yè)單位人事管理進(jìn)行專門規(guī)定是公共人事管理的重大創(chuàng)新。
在世界多數(shù)國家，類似我國事業(yè)單位的公共科研機(jī)構(gòu)、公立學(xué)校、公立醫(yī)院等，在行政法上被界定為行政組織的一種類型，其工作人員作為政府雇員，需遵守行政雇員道德準(zhǔn)則和義務(wù)，一般實(shí)行統(tǒng)一的公務(wù)員制度，適用公務(wù)員法，而不適用勞動(dòng)法。在我國，出于分類管理和激活事業(yè)單位服務(wù)效率的需要，根據(jù)事業(yè)單位作為非監(jiān)管性公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)，借鑒企業(yè)管理制度，實(shí)行與公務(wù)員不同的人事制度，是我國干部人事制度改革的重大創(chuàng)新。在全球范圍內(nèi)，我國實(shí)際已成為規(guī)模最大的對公職人員實(shí)行聘用制度國家�！稐l例》的出臺，也使我國成為率先對公共服務(wù)機(jī)構(gòu)人事管理進(jìn)行專門規(guī)定的國家。
第二，《條例》為事業(yè)單位人事管理提供了明確的法規(guī)依據(jù)。
改革開放以來，建立適應(yīng)機(jī)關(guān)、事業(yè)、企業(yè)不同特點(diǎn)的人事制度是改革的重要目標(biāo)，《公務(wù)員法》和《勞動(dòng)合同法》的頒布實(shí)施為公務(wù)員管理和企業(yè)勞動(dòng)關(guān)系的調(diào)節(jié)提供了充分法律依據(jù)。由于事業(yè)單位管理的特殊性和對事業(yè)單位人事管理性質(zhì)的不同理解，導(dǎo)致事業(yè)單位人事管理立法相對滯后，管理的法律、法規(guī)嚴(yán)重缺失，一方面影響了我國人事法規(guī)體系的完整性;另一方面也不利于事業(yè)單位人事管理的規(guī)范化。特別是聘用制作為對公職人員職務(wù)常任制度的重大改革，涉及事業(yè)單位人事法律關(guān)系的重大調(diào)整，關(guān)系3000多萬事業(yè)單位職工的切身利益，僅僅以政策意見為基礎(chǔ)，成為事業(yè)單位人事制度深化改革的制約因素之一，也不符合依法治國和依法行政的要求�！稐l例》的出臺，對聘用制、公開招聘制度、崗位設(shè)置管理制度、紀(jì)律處分制度等先期改革成果進(jìn)行了法律確認(rèn)，使其實(shí)現(xiàn)了“合法化”，同時(shí)，提高了事業(yè)單位人事立法的層次和效力，使事業(yè)單位人事管理實(shí)現(xiàn)了有法可依、有章可循，成為我國人事法規(guī)體系的重要而有機(jī)的組成部分。在深化事業(yè)單位分類改革的背景下，《條例》的頒布實(shí)施，意味著事業(yè)單位人事管理進(jìn)入了法制化的新階段，為事業(yè)單位人事管理的全面規(guī)范奠定了基礎(chǔ)。
第三，《條例》構(gòu)建了事業(yè)單位人事管理的全面的制度體系。
《條例》共分10章，包括總則、崗位設(shè)置、公開招聘、競爭上崗、聘用合同、考核培訓(xùn)、獎(jiǎng)勵(lì)處分、工資福利、社會(huì)保險(xiǎn)、爭議處理、法律責(zé)任等各個(gè)方面，雖十分簡潔，卻涉及事業(yè)單位人事管理主要的、基本的環(huán)節(jié)，全面構(gòu)建了事業(yè)單位人事管理的制度體系，是事業(yè)單位人事管理的總章程，有助于推進(jìn)事業(yè)單位人事制度改革全面發(fā)展，標(biāo)志著*事業(yè)單位人事制度體系框架的初步形成。
第四，《條例》明確了事業(yè)單位人事制度改革的未來方向。
《條例》不僅是對既往事業(yè)單位人事制度改革成果的總結(jié)，還是對事業(yè)單位人事制度的頂層設(shè)計(jì)。聘用制改革以來，適應(yīng)管理實(shí)踐的迫切需要，公開招聘、崗位設(shè)置、紀(jì)律處分等制度規(guī)范得以先行出臺，但競爭上崗、獎(jiǎng)勵(lì)、考核、培訓(xùn)、申訴、人事監(jiān)督等重要制度限于上位法規(guī)的缺失，未能及時(shí)進(jìn)行制度規(guī)范。《條例》對這些管理領(lǐng)域作出了原則性的規(guī)定，并進(jìn)行了相應(yīng)的制度創(chuàng)新，如《條例》第40條規(guī)定，對事業(yè)單位人事管理工作中的違法違紀(jì)行為，任何單位或者個(gè)人可以向事業(yè)單位人事綜合管理部門、主管部門或者監(jiān)察機(jī)關(guān)投訴、舉報(bào)，有關(guān)部門和機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)查處理，明確了社會(huì)公眾和事業(yè)單位職工對事業(yè)單位人事管理的監(jiān)督權(quán)和控告權(quán)，意義重大。這些規(guī)定指明了事業(yè)單位人事制度改革的發(fā)展方向，為相關(guān)配套規(guī)章的出臺提供了依據(jù)，有助于推動(dòng)事業(yè)單位人事管理法制化目標(biāo)的全面實(shí)現(xiàn)。
三、《條例》中輿論關(guān)注的兩大熱點(diǎn)問題
工資和養(yǎng)老制度改革關(guān)系到事業(yè)單位工作人員的切身利益，同時(shí)也和公共利益密切相關(guān)。因此，《條例》頒布和實(shí)施后，工資和養(yǎng)老保險(xiǎn)問題成為輿論關(guān)注的熱點(diǎn)問題。
關(guān)于工資問題，社會(huì)輿論對《條例》中有關(guān)事業(yè)單位工資制度的規(guī)定并不關(guān)心，而是直接關(guān)注《條例》中規(guī)定的“國家建立事業(yè)單位工作人員工資的正常增長機(jī)制”，是否意味著事業(yè)單位工資標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整。對此，有關(guān)部門給予了及時(shí)澄清，即事業(yè)單位建立正常的工資增長機(jī)制，并不代表工資水平馬上增加。
與輿論關(guān)注點(diǎn)不同，實(shí)際上，《條例》對事業(yè)單位工資制度的規(guī)定具有十分重大的法理意義。盡管我國事業(yè)單位自新中國成立以來一直實(shí)行國家規(guī)定的統(tǒng)一工資制度，但這些制度歷來只是以政策文件的形式出現(xiàn)并在內(nèi)部執(zhí)行，社會(huì)公眾以至事業(yè)單位工作人員一般并不了解其具體制度。2006年實(shí)行的新的崗位績效工資制度有關(guān)文件至今尚未正式公開。這是公眾和媒體對事業(yè)單位工資不斷猜測誤解的一個(gè)重要原因。《條例》規(guī)定，事業(yè)單位工作人員工資包括基本工資、績效工資和津貼補(bǔ)貼。這是國家第一次以法規(guī)形式對事業(yè)單位的基本工資制度進(jìn)行公開立法規(guī)范，其歷史意義不容低估。
《條例》關(guān)于事業(yè)單位工資制度的規(guī)定另一值得關(guān)注的重大信息是第32條“國家建立激勵(lì)與約束相結(jié)合的事業(yè)單位工資制度”的表述。這和《公務(wù)員法》“公務(wù)員實(shí)行國家統(tǒng)一的職務(wù)與級別相結(jié)合的工資制度”的規(guī)定有明顯不同，也與《條例》征求意見稿提出的“事業(yè)單位執(zhí)行國家統(tǒng)一的工資制度”“崗位工資、薪級工資執(zhí)行國家統(tǒng)一的政策和標(biāo)準(zhǔn)”的表述不同，即《條例》未明確規(guī)定事業(yè)單位實(shí)行國家統(tǒng)一的工資制度。與此相關(guān)的背景信息是，《*關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，要建立符合行業(yè)特點(diǎn)的公立醫(yī)院人事薪酬制度。這意味著事業(yè)單位工資制度在“激勵(lì)和約束相結(jié)合”的原則下，可能會(huì)探索實(shí)行除現(xiàn)行崗位分類之外的“符合行業(yè)特點(diǎn)”的分類管理模式。
《條例》提出，國家建立事業(yè)單位工作人員工資的正常增長機(jī)制，這也成為事業(yè)單位人員薪酬權(quán)益保障的法規(guī)依據(jù)。建立機(jī)關(guān)、事業(yè)單位正常的工資增長機(jī)制是改革開放以來我國公職人員工資制度改革的重要政策目標(biāo)，這是對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下我國薪酬管理問題反思的重要成果。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代特殊的政治背景下，工資標(biāo)準(zhǔn)的僵化帶來整個(gè)工資制度的崩潰和分配上的平均主義，這是我國工資制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行值得吸取的重大教訓(xùn)。而事業(yè)單位崗位績效工資制度的設(shè)計(jì)，從多方面對這一問題進(jìn)行了校正，如崗位晉升、薪級提高都可實(shí)現(xiàn)個(gè)人工資的正常增長。但新工資制度實(shí)施已7年時(shí)間，事業(yè)單位崗位和薪級工資標(biāo)準(zhǔn)并未隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)行調(diào)整，特別是除義務(wù)教育和公共醫(yī)療衛(wèi)生單位外，其他事業(yè)單位的績效工資一直未能按計(jì)劃執(zhí)行，這是《條例》實(shí)施和深化收入分配制度改革迫切需要關(guān)注和解決的重要問題。
關(guān)于事業(yè)單位工作人員依法參加社會(huì)保險(xiǎn)問題，社會(huì)關(guān)注度最高的是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革。從立法角度看，事業(yè)單位人員參加社會(huì)保險(xiǎn)并非《條例》首先作出的規(guī)定。7月1日起實(shí)施的《社會(huì)保險(xiǎn)法》已將事業(yè)單位納入其適用范圍，并規(guī)定事業(yè)單位職工參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)前，視同繳費(fèi)年限期間應(yīng)當(dāng)繳納的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)由政府承擔(dān)。對于事業(yè)單位工作人員實(shí)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后“養(yǎng)老待遇”是否可能降低的問題，從現(xiàn)行事業(yè)單位退休制度、退休金計(jì)算方式與保險(xiǎn)制度的比較看，實(shí)際對養(yǎng)老待遇影響不大。對于國家財(cái)政在事業(yè)單位實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后可能面臨的投入問題，從長期看，這一改革只是財(cái)政對養(yǎng)老資金的投入方式發(fā)生了變化，即將未來職工退休后的養(yǎng)老支出提前補(bǔ)充進(jìn)入職工個(gè)人養(yǎng)老賬戶，其資金支出應(yīng)大體平衡，但短期內(nèi)，“提前預(yù)支”則意味著近期財(cái)政支出的增加。值得一提的是，從制度設(shè)計(jì)的角度，機(jī)關(guān)、事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，其意義并非僅僅在于與企業(yè)實(shí)現(xiàn)“并軌”，而是有助于保障機(jī)關(guān)、事業(yè)單位工作人員的養(yǎng)老權(quán)益，使他們不必等到退休才能享受養(yǎng)老待遇，為他們的職業(yè)流動(dòng)提供了保障。
四、如何更好地實(shí)施《條例》
《條例》對事業(yè)單位人事管理的規(guī)定是對近年人事制度改革成果的總結(jié)，其中，公開招聘、崗位管理、聘用管理、紀(jì)律處分、人事仲裁等制度已經(jīng)在實(shí)踐中得以實(shí)施。但進(jìn)一步實(shí)施《條例》仍需通過深化改革、完善制度來實(shí)現(xiàn)。
第一，要加快配套制度的建設(shè)。《條例》的簡略性對配套制度和實(shí)施細(xì)則提出了更高的要求。一方面，需加強(qiáng)對現(xiàn)有規(guī)章制度的清理，對與《條例》規(guī)定存在沖突的政策文件進(jìn)行清理，如明確原有的《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》、《事業(yè)單位公開招聘人員暫行規(guī)定》、《事業(yè)單位崗位設(shè)置管理暫行辦法及其實(shí)施意見》、《事業(yè)單位工作人員處分暫行規(guī)定》等是否直接作為《條例》配套規(guī)章;明確《全民所有制事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員和管理人員辭職暫行規(guī)定》、《全民所有制事業(yè)單位辭退專業(yè)技術(shù)人員和管理人員暫行規(guī)定》、《人事爭議處理規(guī)定》是否需要廢止等。另一方面，需加快新的配套規(guī)章的制訂進(jìn)程，如及時(shí)出臺獎(jiǎng)勵(lì)、聘用合同管理、競爭上崗、考核、交流、培訓(xùn)、人事監(jiān)督檢查等相關(guān)的規(guī)定，建立完善的政策法規(guī)體系。
第二，要及時(shí)規(guī)范聘用合同管理。如根據(jù)《條例》規(guī)定的聘期、解除聘用合同的條件等對事業(yè)單位已簽訂的聘用合同進(jìn)行更改。特別是要針對編外人員、停薪留職人員、保留檔案關(guān)系人員等特殊情況，提出有針對性的解決辦法，促進(jìn)《條例》的全面實(shí)施。
第三，要進(jìn)一步完善工資制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)等重大制度改革新政策及新方案【全文】的設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌推進(jìn)事業(yè)單位分類改革與人事制度改革，統(tǒng)籌推進(jìn)機(jī)關(guān)與事業(yè)單位改革，統(tǒng)籌公共利益與工作人員切身利益，為《條例》的實(shí)施奠定基礎(chǔ)。
