六中全會修改黨內監(jiān)督條例變化解讀
日前，《*關于廢止和宣布失效一批黨內法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》發(fā)布。這是我們黨成立90多年來，第一次對黨內法規(guī)和規(guī)范性文件進行集中清理，意義不言而喻。
為什么要開展這次集中清理?具體如何進行清理?集中清理對提高黨內法規(guī)制度執(zhí)行力有何影響……帶著這些問題，本報記者近日采訪了有關方面負責人和專家學者，一一進行詳解。
摸清“家底”、全面清理，一攬子解決黨內法規(guī)制度“四不”問題
談及中央為何部署開展這次集中清理工作，黨內法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作領導小組辦公室、中央辦公廳法規(guī)局負責人表示，清理工作的意義可以用“三個工程”來概括：一是“基礎工程”，通過全面清理可以摸清黨內法規(guī)制度的“家底”;二是“系統(tǒng)工程”，通過清理可以維護黨內法規(guī)制度體系的協(xié)調統(tǒng)一;三是“戰(zhàn)略工程”，通過清理有利于明確下一步黨內法規(guī)制度體系建設的方向、重點和著力點。
將視線回溯。新中國成立以來特別是改革開放以來，我們黨制定了大量黨內法規(guī)和規(guī)范性文件，為規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為，增強黨的創(chuàng)造力凝聚力戰(zhàn)斗力提供了重要制度保障。但由于缺乏清理機制，新中國成立以來還沒有對出臺的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件開展過集中清理。
“這就造成黨內法規(guī)制度十分龐雜、新舊并存，相當程度上存在不適應、不協(xié)調、不銜接、不一致的‘四不’問題，特別是有的規(guī)定滯后于實踐發(fā)展和形勢任務需要;有的規(guī)定同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸，同憲法和法律不一致;有的規(guī)定相互之間交叉重復、沖突打架�！敝醒朦h校黨建部教授任鐵纓說。
中央黨校政法部教授肖立輝認為，不少黨員干部對黨內到底有多少部黨內法規(guī)，這些黨內法規(guī)是如何規(guī)范黨組織和黨員行為的，并不十分清楚。因此，清理“家底”，對于黨內法規(guī)建設就顯得十分必要。
專家認為，黨內法規(guī)制度中存在的這些問題，有損黨內法規(guī)制度的嚴肅性和權威性，有礙黨內法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行，也不利于黨內法規(guī)制度建設的順利推進。借鑒開展法律清理、行政法規(guī)清理的做法，對黨內法規(guī)和規(guī)范性文件予以集中清理，一攬子解決黨內法規(guī)制度中存在的“四不”問題，十分必要。
中央對開展清理工作高度重視，將其作為加強黨的制度建設的一項重要舉措和任務來部署�！吨袊伯a(chǎn)黨黨內法規(guī)制定條例》明確規(guī)定，黨內法規(guī)制定機關應當適時對黨內法規(guī)進行清理。去年，中央批準印發(fā)《*辦公廳關于開展黨內法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見》，正式啟動了黨內法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作。
中央統(tǒng)一領導和部署，清理工作按照“由近及遠、先上位后下位”思路進行
為做好這次集中清理工作，中央批準成立了由中央辦公廳牽頭，中央紀委、中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中央政法委、國家檔案局、國家保密局等單位參加的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作領導小組，小組辦公室設在中央辦公廳法規(guī)局。隨后，各地區(qū)、中央有關部門也相應成立了清理工作領導機構。
記者從中央辦公廳法規(guī)局了解到，此次清理工作遵循五條原則：
——以黨章和憲法為根本依據(jù)，凡是同黨章規(guī)定或者憲法、法律相抵觸的，都應通過清理予以廢止或者修改;
——維護黨內法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和協(xié)調性，對同上位黨內法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸的，或者與其他同位黨內法規(guī)和規(guī)范性文件相沖突的，應通過清理予以廢止或者修改;
——堅持與時俱進，適應世情國情黨情的發(fā)展變化，善于吸納這些年來黨的工作和黨的建設取得的創(chuàng)新成果;
——堅持實事求是，考慮歷史條件，立足黨內法規(guī)制度建設實際，突出清理重點，積極穩(wěn)妥地做好清理工作;
——統(tǒng)籌推進，在中央領導下，統(tǒng)一部署，統(tǒng)一標準，統(tǒng)一行動，協(xié)調一致地開展工作，確保把這項任務完成好。
這次清理工作時間跨度大、涉及主體多、覆蓋范圍廣、文件數(shù)量多，任務十分繁重。清理范圍包括新中國成立至2012年6月期間制定的所有黨內法規(guī)和規(guī)范性文件，既有中央制定的，也有中央紀委、中央各部門和各省區(qū)市黨委制定的。納入清理范圍的規(guī)范性文件，是指雖未使用黨內法規(guī)名稱和體例格式，但包含法規(guī)性內容、具有黨內法規(guī)效力、可以反復適用的現(xiàn)行有效文件。
任鐵纓等專家認為，此次集中清理的一大亮點，就是工作思路清晰，即按照“由近及遠、先上位后下位”的思路進行。
所謂由近及遠，是指清理工作分兩個階段實施：第一階段清理1978年至2012年6月底前制定的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件，第二階段清理新中國成立后至1978年前制定的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件。
所謂先上位后下位，是指先對中央黨內法規(guī)和規(guī)范性文件進行清理，中央紀委、中央各部門和各省區(qū)市黨委同步啟動清理工作，但要待中央《決定》出臺后，再對照中央清理意見開展審核、審批等工作。全部清理工作將于12月底前完成。
據(jù)介紹，納入第一階段清理范圍的中央文件共767件，中央紀委、中央各部門及各省區(qū)市清理的文件加起來逾2萬件。
“在不到一年時間內，清理30多年來制定的中央黨內法規(guī)和規(guī)范性文件，這本身就是一個浩大的工程�！毙ち⑤x感言，清理工作要對每一件黨內法規(guī)和規(guī)范性文件進行評估研判，任務確實是相當繁重的。
據(jù)介紹，這次中央發(fā)布《決定》，是第一階段清理工作的重要成果，標志著中央黨內法規(guī)和規(guī)范性文件第一階段清理任務完成，隨即轉入第二階段。各地區(qū)各部門在對照中央《決定》完成第一階段清理工作后，也將轉入第二階段。
767件中央黨內法規(guī)和規(guī)范性文件中，廢止和宣布失效近四成
集中清理黨內法規(guī)和規(guī)范性文件，是一項極其嚴肅的工作，必須有嚴格的程序作保證。那么，梳理出來的法規(guī)和規(guī)范性文件該如何處理?
據(jù)介紹，這次清理主要采取了廢止、宣布失效、繼續(xù)有效等處理方式。具體分為三大類：
——決定廢止162件，占清理文件總數(shù)的21%。廢止的主要有3種：一是文件主要內容同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸，或者同憲法和法律不一致;二是明顯不適應現(xiàn)實需要;三是已被新的規(guī)定涵蓋或者替代。比如，1984年出臺的關于黨政機關和黨政干部經(jīng)商辦企業(yè)的一個文件，規(guī)定黨政機關在職干部在不保留原來職務的前提下可以保留公職經(jīng)商辦企業(yè)，這與《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》等規(guī)定沖突。鑒此，中央決定廢止該《決定》。
——宣布失效138件，占清理文件總數(shù)的18%。宣布失效的主要有2種：一是文件的調整對象已消失;二是文件適用期已過或者文件規(guī)定的階段性任務已經(jīng)完成，文件事實上已不再執(zhí)行。比如，中央2000年批準印發(fā)的《深化干部人事制度改革綱要》，是對2001—2010年期間干部人事制度改革進行階段性部署的文件。鑒于該文件的適用期已過，中央決定宣布其失效。
——繼續(xù)有效467件，占清理文件總數(shù)的61%。繼續(xù)有效的有3種：一是文件內容不存在問題;二是文件內容雖然存在一些問題，但不影響繼續(xù)執(zhí)行，廢止、修改的必要性不大;三是文件內容存在一些問題，需要進行修改，但修改前繼續(xù)有效。決定予以修改的文件共42件。比如，中央2003年印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例(試行)》，有些規(guī)定比較原則，操作性不強，約束力不夠。黨的十八大提出，要加強黨內監(jiān)督，嚴格規(guī)范權力行使，加強對領導干部特別是主要領導干部行使權力的監(jiān)督。為此，中央決定修改該《條例》，細化相關規(guī)定，健全監(jiān)督方式方法，完善監(jiān)督程序，增強監(jiān)督實效，推動實現(xiàn)把權力關進制度籠子里的目標。
中央辦公廳法規(guī)局負責人強調，這次廢止和宣布失效的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件，在規(guī)范黨內生活、加強黨的建設、推動黨的工作等方面曾經(jīng)發(fā)揮了重要歷史作用，今后仍有借鑒參考價值，應按照檔案管理有關規(guī)定，做好存檔、查檔利用等管理工作。
避免“破窗效應”，集中清理有助于提高黨內法規(guī)制度執(zhí)行力
黨內法規(guī)制度建設是一個不斷向前推進的過程，只要出臺新規(guī)定，就有必要對已往的類似規(guī)定進行“檢視”，以免新老規(guī)定沖突打架。因此，既要重視定期的集中清理，也要重視日常的即時清理。
中央《決定》要求，各地區(qū)各部門要抓緊建立健全定期清理和即時清理機制，一般每5年對黨內法規(guī)和規(guī)范性文件開展一次集中清理。同時，在制定或者修改黨內法規(guī)和規(guī)范性文件時，同步對與之不協(xié)調、不銜接、不一致的相關黨內法規(guī)和規(guī)范性文件進行清理，以實現(xiàn)清理工作經(jīng)�；�、制度化、規(guī)范化。
制度的生命力在于執(zhí)行。不久前在河北考察調研時指出，有些政策規(guī)定是約束性的，有些明確是剛性要求，卻成了“稻草人”，成了擺設，這樣就會形成“破窗效應”。
這次中央《決定》落實重要指示精神，明確要求各地區(qū)各部門對繼續(xù)有效的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件進一步加大貫徹落實力度，完善制度實施后評估機制、督查機制、問責機制，加強對制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查，嚴肅查處違規(guī)行為，堅決糾正有令不行、有禁不止現(xiàn)象，切實維護黨內法規(guī)制度的嚴肅性和權威性，確保各項制度規(guī)定成為必須遵守的剛性約束。
“黨的制度建設，既要實現(xiàn)有規(guī)可依，更要保證有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴、違規(guī)必究�！眹倚姓䦟W院法學部教授胡建淼認為，通過集中清理，剔除了那些不該繼續(xù)執(zhí)行和事實上已不再執(zhí)行的黨內法規(guī)制度，可以為黨內法規(guī)制度的執(zhí)行有效“減負”，使執(zhí)行的資源更加聚焦，也為執(zhí)行“充了電、增了壓”。
在專家們看來，黨內法規(guī)和規(guī)范性文件首次集中清理的啟動和階段性任務的完成意義重大，有利于把黨內法規(guī)制度的籠子扎得更牢更實，也有利于推動黨的制度建設與國家法治建設“聯(lián)動格局”的形成，是提高黨的建設科學化水平的必然要求，是踐行中國共產(chǎn)黨科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政理念的重要舉措。
