戶籍制度是阻礙農業(yè)轉移人口融入城鎮(zhèn)的主要制度性障礙，戶籍制度改革是一項復雜而艱巨的系統(tǒng)工程。加快推進這項改革，需要堅持六個原則。
因城而異。當前，我國有2億多農民工實現(xiàn)了從農業(yè)到非農產業(yè)的職業(yè)轉換、從農村到城鎮(zhèn)的地域轉移，但還沒有實現(xiàn)從農民到市民的身份轉變。有序推進符合條件的農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)，應實行差別化落戶政策，因地制宜、區(qū)別對待。城市規(guī)模不可無限制擴張，城市人口也不能無限制膨脹。人口過度集中甚至超過城市承載能力，就會給城市資源和環(huán)境帶來巨大壓力，導致城市病;人口過度分散，“村村點火、戶戶冒煙”式城鎮(zhèn)發(fā)展格局，不利于城鎮(zhèn)規(guī)模效應的發(fā)揮和集聚經濟的形成，會造成效率損失。農民工市民化需要針對不同城鎮(zhèn)規(guī)模，實行差別化落戶政策，在大中小城市和鎮(zhèn)實行不同的戶籍變動標準。應全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模，推進符合條件的農業(yè)轉移人口在城鎮(zhèn)落戶并享受平等的市民待遇。構建合理的城鎮(zhèn)體系，促進大中小城市與小城鎮(zhèn)合理布局、功能互補，避免人口大量涌入特大城市，形成人口膨脹，誘發(fā)城市病。推動中小城市提高產業(yè)基礎建設水平和公共服務供給能力，增強人口集聚功能，吸引農業(yè)轉移人口就業(yè)和落戶。均衡區(qū)域資源配置，讓中小城市為大城市消解戶籍改革帶來的人口壓力。
因群而異。進城農業(yè)轉移人口包括多種類型，需要區(qū)別對待。應促進有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序實現(xiàn)市民化。一部分長期留在城鎮(zhèn)的農民工，尤其是私營企業(yè)主和技能型農民工，他們收入穩(wěn)定，適應城鎮(zhèn)生活�？梢詢�(yōu)先把這部分有穩(wěn)定職業(yè)和勞動關系、長期舉家工作生活在城鎮(zhèn)并基本融入城鎮(zhèn)的“沉淀型” 流動人口轉為城鎮(zhèn)居民，實現(xiàn)身份轉變，使其獲得歸屬感。在特大城市，應設立經濟導向、人口素質導向、社會規(guī)范導向三位一體的積分條件，讓那些有知識、有本領、有才能、有經濟實力，在城市發(fā)展能力較強、文化程度較高、工作居住年限較長、具有豐富城鎮(zhèn)職業(yè)經驗的農業(yè)轉移人口優(yōu)先落戶。中西部地區(qū)各級政府應因勢利導，在合理承接東部沿海產業(yè)轉移的過程中，為外出勞動力回歸創(chuàng)業(yè)和就業(yè)營造良好環(huán)境，推進農民工就近城鎮(zhèn)化，減少人口大量異地轉移導致的“留守兒童、留守婦女、留守老人”現(xiàn)象。
存量優(yōu)先。戶籍制度改革涉及面廣，而且需要大量資金支持，必須量力而行，堅持漸進原則。目前，我國有2億多進城農民工，連同其家屬，涉及幾億人口，按照人均10萬元的市民化成本計算，全部農民工實現(xiàn)市民化的成本高達幾十萬億元。因此，必須循序漸進地推進戶籍制度改革。應積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序，充分考慮能力和可能，優(yōu)先解決存量，有序引導增量。可考慮到2020年，在現(xiàn)有進城人口中優(yōu)先解決1億常住轉移人口落戶城鎮(zhèn)問題。在特大城市，通過合理的積分入戶制度，不僅能夠優(yōu)先把“沉淀型”流動人口轉為城鎮(zhèn)居民，而且能夠引導職業(yè)不穩(wěn)定的流動人口參與積分制管理，逐步提升這部分流動人口融入城市的能力。應通過提供基本公共服務保障農民工基本生存和發(fā)展，并提供職業(yè)培訓以提高其就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力和創(chuàng)業(yè)意識，降低創(chuàng)業(yè)門檻和創(chuàng)業(yè)成本。還應加快城鎮(zhèn)安居工程建設，讓進城農民工能夠安居樂業(yè)，實現(xiàn)市民夢、創(chuàng)業(yè)夢、安居夢“三大夢想”。
自愿選擇。尊重城鄉(xiāng)居民自主定居意愿，合理引導農業(yè)轉移人口落戶城鎮(zhèn)的預期和選擇。農村戶籍上附著土地承包權、宅基地使用權、各種涉農補貼等較多經濟利益，特別是隨著土地制度改革，土地流轉將給農民帶來更多收入，使農村戶籍的含金量更高，因而多數(shù)農民工不愿意放棄農村戶籍。一項調查表明，有八成進城農民工不愿放棄承包地轉為非農戶口。對于愿意放棄農村戶籍落戶城鎮(zhèn)的農業(yè)轉移人口而言，中小城市戶籍附著的社會福利和公共服務相對有限，缺乏吸引力。而大城市特別是特大城市落戶門檻又很高，而且極高的房價也讓農業(yè)轉移人口“望房興嘆”。這樣，就會有相當多的農業(yè)轉移人口不愿或不能落戶城鎮(zhèn)。對不愿和不能落戶的農業(yè)轉移人口，不能強迫，而應通過人口管理制度改革與創(chuàng)新，建立居住證制度，保障其合法權益。居住證是流動人口在城市留居、工作、享受基本公共服務的合法憑證。此外，還應把戶籍制度改革與推動農業(yè)轉移人口就地城鎮(zhèn)化結合起來，降低人口大規(guī)模異地轉移帶來的社會成本。
基本公共服務全覆蓋。對于不愿和不能落戶的農業(yè)轉移人口，應穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務常住人口全覆蓋，改變過去城鎮(zhèn)基本公共服務主要面向戶籍人口的局面�；竟卜⻊帐侵赣烧鲗А⒅荚诒Ｕ先w居民生存和發(fā)展基本需要的公共服務，主要包括子女義務教育、就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務、基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險、保障性住房等內容。我國城鎮(zhèn)存在大量流動人口，對基本公共服務全覆蓋有很大需求。享受基本公共服務是公民的基本權利，基本公共服務全覆蓋是推進以人的新型城鎮(zhèn)化的具體體現(xiàn)。通過人口管理制度和財政轉移支付制度創(chuàng)新，推動基本公共服務常住人口全覆蓋，是實現(xiàn)農業(yè)轉移人口市民化的重要途徑之一。農業(yè)轉移人口存在地域不平衡性。轉移人口過度集中地區(qū)往往很難靠自身力量滿足巨大的公共服務需求，迫切需要中央政府建立與市民化公共服務掛鉤的財政轉移支付制度，完善中央政府與地方政府分擔市民化改革成本的體制機制，增強城鎮(zhèn)提供基本公共服務的動力和財力，推動基本公共服務從廣度和深度上向城鎮(zhèn)常住人口全覆蓋。
保障轉移人口權益。在城鎮(zhèn)化進程中，必須在推進城鎮(zhèn)基本公共服務全覆蓋的同時，維護好農業(yè)轉移人口的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權。土地財產權是法律賦予農民的合法權利，不能隨意剝奪。對于農民來說，土地有生存保障和致富資本兩種功能。大部分農民工的工作和收入不穩(wěn)定，土地是最后的依靠。農村土地流轉必須堅持依法自愿有償原則，保證農民享有土地是否流轉的決定權和土地流轉形式的選擇權，維護農業(yè)轉移人口的合法權益。同時，應提高農民工的土地財產性收入，加快農村土地財產權制度改革，推動農村集體土地流轉，提高農村土地資源利用效率;賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營。
