360度無死角解讀四中全會
10月23日晚8點，四中全會公報出爐后，我們第一時間邀請國家行政學(xué)院時紅秀教授做客“清友會客廳”電話會，與“清友會”微信群內(nèi)的近1000名機(jī)構(gòu)投資者及政府、企業(yè)界朋友一起深入交流四中全會看點。本文為會議部分內(nèi)容速記。
一、總體判斷：
1、公報雖然很短，但把依法治國系統(tǒng)化了，亮點不少，可以預(yù)見《決定》會有更實在的措施，比如領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法的責(zé)任追究制度。
2、與其看文本，不如看行動。憲法文本早已寫的很好，行政法庭等機(jī)構(gòu)也很早就有，關(guān)鍵是已經(jīng)建立的機(jī)構(gòu)和制度能否真實發(fā)揮作用。
3、對資本市場來說，依法治國并不是個“虛”的話題。規(guī)則搞不對，市場就沒法發(fā)揮決定性作用。中國開設(shè)企業(yè)的便利度僅排158名。只有改善法治環(huán)境，把規(guī)則搞對，投資者心里才有底。
二、主要亮點：
1、最大的亮點是依憲治國，而且明確提出健全憲法實施和監(jiān)督制度，完善全國人大及常委會的憲法監(jiān)督制度，較以往有很大突破，但具體由人大的哪個機(jī)構(gòu)來監(jiān)督還需進(jìn)一步落實。
2、立法方面明確提出完善立法項目征集和論證制度，立什么法，怎么參與，要健全相關(guān)的制度，不能隨意的制定法規(guī)和規(guī)章，改變?nèi)嗣?ldquo;形式上有權(quán)，實際上無權(quán)”。
3、明確提出重大決策追責(zé)(責(zé)任追究制度)，并且把依法治國、依法辦事作為考核領(lǐng)導(dǎo)干部的重要內(nèi)容，這都是很實在的內(nèi)容。
4、司法改革的推進(jìn)符合社會期待。比如最高人民法院設(shè)立巡回法庭，探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和檢察院，不僅是省級以下的垂直管理，還是全國范圍內(nèi)的。以后不一定按行政轄區(qū)設(shè)立法院，最終都是為了去行政化。此外還包括人員的去行政化，強(qiáng)調(diào)法治專門隊伍的專業(yè)化和職業(yè)化，不再強(qiáng)調(diào)行政職別和行政認(rèn)定。
三、Q&A
1、全國人大將如何問責(zé)憲法實施?
目前還不清楚，決定中可能會有提及，一種方式是全國人大成立一個新的委員會，另一種方式是賦予原來的法律委員會新的職能。
2、此次會議的意義能不能和1978年相媲美?是不是從此轉(zhuǎn)向現(xiàn)代國家治理的里程碑?
十八屆三中全會是一個里程碑，四中全會是一次具體的部署。當(dāng)然，最終落實的情況才是關(guān)鍵。如前所述，與其看文本，不如看行動。憲法文本已經(jīng)寫的很好，關(guān)鍵是能否有組織和制度去保障憲法的實施。行政法庭等機(jī)構(gòu)也很早就有，關(guān)鍵是已經(jīng)建立的機(jī)構(gòu)能否真實發(fā)揮作用。
3、怎么解決“形式上有權(quán)，實質(zhì)上無權(quán)”，怎么借鑒國際經(jīng)驗?
中國國情和美國不一樣。說了，改革都是從鞋子不合腳的地方改起，也就是說得從中國的實際問題出發(fā)。其他國家的成功經(jīng)驗可以借鑒，但不是照搬。一切措施的核心就是依憲執(zhí)政，往常一些隨意出臺的規(guī)定規(guī)章，并沒有經(jīng)過嚴(yán)格的立法和監(jiān)督程序，以后要逐步改變。
4、如何觀察改革的推進(jìn)?有什么指標(biāo)?
關(guān)注關(guān)鍵事件，比如小崗村，不是在文本中體現(xiàn)的。比如未來某個領(lǐng)導(dǎo)干部因為干預(yù)司法被處理。
5、時老師，四中全會總體符合您預(yù)期嗎?
比較符合我的預(yù)期。實際上，我們以前的一些討論在公報里基本都體現(xiàn)了，但以前討論的幾個問題有兩個沒有提到，一個是依法治軍、一個是完善人大代表的履職方式。
6、是不是還是強(qiáng)調(diào)黨領(lǐng)導(dǎo)下的依法治國?
很有意思，這個公報里還真沒看到這個字眼“在黨領(lǐng)導(dǎo)下的依法治國”，而是講的是依憲執(zhí)政、依憲治國，所以在這個提法的背后肯定會有些新的做法。法治的英文單詞是“rule of law”，是用法律來治理一個國家，而不是某個行政官員或某個人的意志治理國家。這里邊我們共產(chǎn)黨要領(lǐng)導(dǎo)、要執(zhí)政，想做的事也應(yīng)該經(jīng)過法律來做。
附：民生宏觀此前的前瞻報告《四中全會的五大看點》
1、會議程序不變，時間略有推后。
回顧改革開放以來的歷屆四中全會，絕大多數(shù)的時間都是在9月中下旬召開，這次四中全會在10月份召開。當(dāng)然這無傷大雅，不必過度解讀。按照以往慣例，由代表中央政治局向全會做報告，總結(jié)一年來全面工作，梳理下一年工作思路。經(jīng)濟(jì)、反腐、改革、軍事、外交、黨建都會被提及。市場關(guān)心的一些問題，料在此間可以找到答案。
2、主題依法治國，改革重在落實。
1997年的中共十五大，中央首次提出“依法治國是黨*民治理國家的基本方略”，1999年的九屆人大二次會議，將“依法治國，建設(shè)”寫入憲法，如今過去已10余載，政法體系仍然存在眾多詬病。新一屆中央上任伊始，首先廢止了勞動教養(yǎng)制度，可謂是打響重啟“依法治國”第一槍。7月29日，中央在宣布對前政法委書記周永康嚴(yán)重違紀(jì)問題立案調(diào)查的同時，決定10月召開十八屆四中全會，研究部署全面推進(jìn)“依法治國”，顯示出中央對政法工作的關(guān)注、對“依法治國”的緊迫。四中全會有望繪制“法治中國”路線圖，將依法治國具體化、路徑化，使之真正看得見、摸得著、用得上。
關(guān)于四中全會的主題，9月在慶祝全國人大成立60周年和全國政協(xié)成立65周年的兩篇講話實際上已經(jīng)做出了框架性的論斷。本次會議料不會再專門討論改革，但所做報告中應(yīng)會強(qiáng)調(diào)按照三中全會部署落實改革。改革開放以來，每一屆中央委員會通常召開七次全體會議，這基本形成了慣例，即“一中全會”到“七中全會”。一、二中全會聚焦“人事”安排，“一中全會”討論選舉黨的領(lǐng)導(dǎo)，“二中全會”討論推薦國家機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，“三中全會”一般以經(jīng)濟(jì)改革為主題，提出重大改革命題和改革舉措，“四中全會”研究黨建工作等。去年的三中全會提出全面深化改革的決定，不僅是經(jīng)濟(jì)改革決定，還包含政治、文化、軍事、外交等各方面的改革意見，本屆四中全會“依法治國”就是對三中全會關(guān)于政治領(lǐng)域改革的進(jìn)一步深化，緊扣三中全會部署，是全面深化改革的重要一步。
3、政改料有推動，民主或許可期。
三中全會《決議》中指出“依法治國”是政治體制改革的重要一環(huán)，即要“緊緊圍繞堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一深化政治體制改革”。中央把“依法治國”作為國家政治體制改革的重要組成部分，在全面深化改革的過程中，將繼續(xù)啟動政治體制改革的進(jìn)程，因為這躲不開、也繞不過，這“事關(guān)我們黨執(zhí)政興國、事關(guān)人民幸福安康、事關(guān)黨和國家長治久安”。9月5日，*在慶祝全國人大成立60周年的講話中提到，在全面深化改革的過程中要積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，本屆四中全會的“依法治國”，有望成為當(dāng)前深化政治體制改革的突破口。
據(jù)統(tǒng)計，*在慶祝全國人大成立60周年和全國政協(xié)成立65周年的兩篇講話中共提到“民主”122次，其中人大會43次，政協(xié)會79次。*使用“八個能否”來評價政治制度是否民主、區(qū)別了中國人民當(dāng)家作主的制度和國外的政治文明，既展現(xiàn)了制度的自信，也表達(dá)了發(fā)展中國式民主的決心。中國式民主的一大特色就是共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，這里既存在統(tǒng)一，也存在權(quán)力分立和相互制約，如何在“依法治國”中真正體現(xiàn)出“中國式民主”將是四中全會研究的重要內(nèi)容。
4、司法改革切入，紀(jì)檢監(jiān)察重構(gòu)。
*多次強(qiáng)調(diào)改革必須具有法治思維，必須在法治的框架內(nèi)進(jìn)行。司法改革既是依法改革的切入點，更是依法治國的保障，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議已召開四次，其中兩次涉及司法改革，第三次會議更是通過了司法體制改革的框架意見，使司法體制改革成為了三中全會15個改革領(lǐng)域中率先“破題”的改革內(nèi)容之一。但是，中國地區(qū)間的發(fā)展差異很大，具體情況各不相同，司法改革所面臨的困難重重。如何處理好公檢法之間的配合，使之既能相互配合又能相互監(jiān)督;如何處理好打擊犯罪和保護(hù)權(quán)利之間的關(guān)系，使“重慶現(xiàn)象”不再發(fā)生;如何處理維穩(wěn)和法治的之間的“矛盾”，使維穩(wěn)能夠真正建立在法治之上，這些涉及政治體制建設(shè)的內(nèi)容都急需中央的頂層設(shè)計。四中全會以司法改革為切入點討論依法治國，將有助于黨內(nèi)統(tǒng)一認(rèn)識，正視改革的艱巨性和困難性，完善政治體制建設(shè)，擺脫法律困境，消除改革障礙。一些地區(qū)已經(jīng)在開始試點職業(yè)法官體制，法院系統(tǒng)工作人員分類管理，省級垂直管理體制。
目前的反腐工作正在不斷的打破“慣例”和“禁區(qū)”，自十八大以來，已經(jīng)查處50余名省部級以上官員，包括政治局前常委、軍委前副主席、政協(xié)副主席等，十八大前5年查處的省部級以上官員共32人，平均每兩個月查處一人，十八大后平均每個月查處兩人以上，力度之大，有目共睹。反腐工作已經(jīng)成為本屆中央的一張靚麗“名片”，人們開始對反腐“重拾信心”。從長期看，反腐更需要一種長期、穩(wěn)定的約束機(jī)制。初，剛剛上任的王岐山就指出，反腐要“堅持標(biāo)本兼治，當(dāng)前要以治標(biāo)為主，為治本贏得時間”。本輪的反腐無論是形式上還是性質(zhì)上，中央都盡力避免“運(yùn)動式反腐”，傾向采用“法治反腐”，而“法治反腐”才是反腐治本的根本出路，不依法限權(quán)、依法問責(zé)、依法治貪，前期成果很難獲得制度保障，“運(yùn)動式反腐”只能帶來舊病復(fù)發(fā)，甚至報復(fù)性反彈。紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)在十八大后地位凸顯，權(quán)力擴(kuò)大，類垂直管理體制正在形成。
5、追認(rèn)人事調(diào)整，觀察重要崗位。
根據(jù)黨章規(guī)定，開除中央委員、中央候補(bǔ)委員的黨籍，必須由本人所在的委員會全體會議三分之二以上的多數(shù)決定。在特殊情況下，可以先由中央政治局作出處理決定，待中央委員會全體會議時予以追認(rèn)。從前幾屆看，審議中紀(jì)委對落馬中央委員及中央候補(bǔ)委員的審查報告也是四中全會的固定議題。所以，6月30日被宣布“雙開”的中央委員蔣潔敏、李東生、中央候補(bǔ)委員王永春，4月29日被宣布“雙開”的中央候補(bǔ)委員李春城，將在四中全會予以追認(rèn)、確認(rèn)。正式開除違法違紀(jì)中央委員后，中央一般會從候補(bǔ)委員中遞補(bǔ)新的委員，以保證中央委員的名額數(shù)量。按照十八屆中央候補(bǔ)委員的排名，國家統(tǒng)計局局長馬建堂、國家宗教局局長王作安有望按次序成為中央委員。此外，一些重要部門的人事調(diào)整或許能從此次中央委員和中央候補(bǔ)委員的調(diào)整中看出端倪。
作者： 民生證券研究院執(zhí)行院長、首席宏觀研究員管清友
