事業(yè)單位養(yǎng)老金改革應當引領國家養(yǎng)老金結構調整，走社會成本最低和社會治理效益最高的路徑。
中國養(yǎng)老金進入改革期
西方發(fā)達國家的經(jīng)驗證明，進入老齡社會時(1950~1975年)應當有完善的養(yǎng)老金制度，做到全覆蓋、�；�;深度老齡社會時(1975~)應當進行結構調整，夯實基礎養(yǎng)老金、開發(fā)個人養(yǎng)老儲蓄;超級老齡社會時需要加強管理，改善制度和老年生活質量。中國正在接近深度老齡社會，需要將完善養(yǎng)老金制度和結構調整兩步并作一步走，同期建設國民基礎養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老儲蓄制度，前者講公平(排除身份、人人享有)，后者講效率(努力工作、有效投資、增加積累)。事業(yè)單位養(yǎng)老金改革恰逢其時，既要解決事業(yè)單位的尷尬境地，也要推動中國養(yǎng)老金結構調整。
在現(xiàn)行養(yǎng)老金制度框架內，事業(yè)單位養(yǎng)老金改革遇到如下問題——
首先是籌資責任問題。一是高達用人單位工資總額20%的繳費責任，財政應當負擔多少，用人單位如何列支，由此加大的公共服務成本由誰負擔?二是事業(yè)單位中有大量的制度中人，幾十年工齡視同繳費，應當由誰埋單?有這樣一位教授，在武漢某大學工作31年，后在廣東省某企業(yè)大學工作11年，在廣州市退休時，31年視同繳費工齡沒人埋單，只能在補繳4年養(yǎng)老保險費后領取最低養(yǎng)老金，這個故事不是偶然的。1998年，在國企改革中提前退休人員視同繳費工齡至今沒有得到補償，因而用盡職工個人賬戶資金，這個教訓不能再重演;這是轉制成本，即不能拖欠老職工的，也不能帶入現(xiàn)行養(yǎng)老保險計劃，加大養(yǎng)老保險基金的缺口和負債。但是，如果要求財政同期支付事業(yè)單位老人的退休金、中人的工齡補償、新人的部分養(yǎng)老保險繳費，這將是數(shù)以幾萬億元的規(guī)模，難以承受和持續(xù)。顯然，這是一個兩難問題。
其次是待遇協(xié)調問題。讓事業(yè)單位職工同時接受繳納養(yǎng)老保險費(8%)和適度降低養(yǎng)老金待遇的雙重減法式改革，困難很大，特別是對家庭負擔較重的青年學者而言，可能導致人才流失;即使建立職業(yè)養(yǎng)老金計劃，也需要單位和職工籌集資金，繼續(xù)增加單位負擔和減少職工當期收入(2%~4%)。同時，還要協(xié)調改革前后的養(yǎng)老金待遇;事業(yè)單位養(yǎng)老金待遇對企業(yè)同等學歷和職稱的人員具有參照性，不能忽略年近70~80歲的企業(yè)高工的養(yǎng)老金待遇。
三是人口老齡化的影響。中國出現(xiàn)50歲退休高峰現(xiàn)象，源自1963年在生育高峰期出生的女性職工，屆時年滿50歲，在本年度內大量退休，養(yǎng)老金和醫(yī)療保險的贍養(yǎng)負擔明顯上升，這可謂揭開了中國人口結構失衡瘡疤的事件。面對人口老齡化，繳費人數(shù)下降、領取人數(shù)增加、企業(yè)費率亟待降低、養(yǎng)老金待遇不能降低，即使用國企利潤和資產(chǎn)償還了當年國企提前退休職工的視同繳費的養(yǎng)老金負債，現(xiàn)收現(xiàn)付的企業(yè)職工養(yǎng)老保險計劃的生命力還有多久，值得事業(yè)單位向其靠攏嗎?
養(yǎng)老金改革須納入公共治理范疇
養(yǎng)老金是老年人日常開支的現(xiàn)金流，一部分用于保證基本生活，即基本養(yǎng)老金，屬于公共品，應當依法規(guī)范企業(yè)和國民履行繳納養(yǎng)老金稅費的法定義務，由國家統(tǒng)籌資金、由政府計發(fā)、由銀行支付;另一部分用于改善老年生活，即個人積累養(yǎng)老金，屬于準公共品，應當通過個人努力工作和分享經(jīng)濟進步成果(投資)而積累形成，多工作多積累，去世可以繼承。總之，養(yǎng)老金是二元結構的，公共品和準公共品是有嚴格界限的。企業(yè)職工養(yǎng)老保險的最大問題在于結構混亂，忽略老齡社會的發(fā)展規(guī)律，混淆了政府責任、個人責任和市場責任。政府既要承擔歷史欠賬，又要包攬未來支付，恐怕歷史欠賬還不起，未來支付也擔不起，卻忽略了個人責任和擠出了市場功能，最終貽誤了改革的時機，導致中國養(yǎng)老金制度陷入更深層的矛盾。
基礎養(yǎng)老金應當具有公平性、持續(xù)性和流動性。中國現(xiàn)行養(yǎng)老金制度距離這三項原則有很大差距。部門和城鄉(xiāng)的身份差異及其多軌的制度安排，使養(yǎng)老金的公平性被質疑;高費率、早退休、個人繳費空賬運行和缺乏投資機制，使養(yǎng)老金的持續(xù)性被質疑;地方統(tǒng)籌和多軌制致使異地遷徙者和更換部門者可能丟失養(yǎng)老金合法權益，使養(yǎng)老金的流動性受到質疑。針對上述問題，黨的十八屆三中全會均作出安排，在堅持社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合的二元結構前提下，實施機關事業(yè)單位養(yǎng)老金改革，漸進式延遲退休和精算平衡，中央統(tǒng)籌基礎養(yǎng)老金，完善個人賬戶，建立社會保險基金投資機制，等等。
，中國全面深化改革的總目標是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。治理是利益相關人之間長期合作且共贏的過程。以養(yǎng)老金改革為例，亟待厘清政府、企業(yè)和個人、市場的責任，厘清歷史欠賬、當今支付和未來發(fā)展的成本和效益，處理好老人(執(zhí)行新方案時已經(jīng)退休的人員)、中人(執(zhí)行新方案時具有工齡尚須繼續(xù)工作的人員)和新人(執(zhí)行新方案以后開始工作的人員)的關系，實現(xiàn)多方共贏的目標。
走社會成本最低和社會治理效益最高的路徑
事業(yè)單位養(yǎng)老金改革應當引領國家養(yǎng)老金結構調整，走社會成本最低和社會治理效益最高的路徑。這需要依法明確事業(yè)單位職工個人繳費責任和單位配款責任及其列支渠道，由此形成個人賬戶和職業(yè)養(yǎng)老金，借鑒企業(yè)年金信托型管理模式，通過特種國債和市場投資實現(xiàn)保值增值目標，自改革當年起，事業(yè)單位職工從個人賬戶領取的養(yǎng)老金相當于退休金的1%，此后逐漸增加和替代退休金，最終退休金降到個人退休前收入的30%，與國民基礎養(yǎng)老金對接，退休金徹底退出。這是一種“前臺穩(wěn)定、后臺周轉”的過渡措施。前臺穩(wěn)定可以促進事業(yè)單位用人制度和薪酬制度改革，后臺周轉可以促進中國養(yǎng)老金結構調整，整合統(tǒng)賬結合的職工養(yǎng)老保險和個人儲蓄與政府補貼結合的居民養(yǎng)老保險，建立國民基礎養(yǎng)老金制度和支付系統(tǒng);整合現(xiàn)行各類養(yǎng)老金個人賬戶，包括職工養(yǎng)老保險個人賬戶、企業(yè)年金個人賬戶和居民個人儲蓄賬戶等，建立國民個人養(yǎng)老儲蓄賬戶和投資保值機制。
政府責任如下：一是償還舊賬。確保老人老制度的養(yǎng)老金支付，建立與生活成本關聯(lián)的待遇調整機制，減少養(yǎng)老金待遇差異，抑制由此引發(fā)的社會矛盾;特殊問題特殊處理，例如，可將新中國成立前和新中國成立初期作出貢獻的老干部和企業(yè)高工們(人數(shù)不多但不能忽略)，如同當今重大貢獻人員，納入國務院特殊津貼范圍。二是確保國民基礎養(yǎng)老金支付。基礎養(yǎng)老金應當與上年度居民平均消費支出掛鉤，如果政府承擔了其中的60%~80%，擬定稅費率約為企業(yè)工資總額的10%和個人工資的4%。剩余的應當由個人儲蓄。為此，需要建立居民信息申報、核實和更新系統(tǒng)，完善養(yǎng)老金預算制度和待遇調整機制，明確中央地方責任，委托大型商業(yè)銀行代發(fā)。
個人責任如下：努力工作40年，實現(xiàn)個人70年財務自由，堅持終生自立的理念進入老齡社會，適度減少對政府和對子女的依賴性，在履行繳納養(yǎng)老金稅費義務的基礎上，增加個人積累，改善老年生活。
個人儲蓄費率最低為個人工資的4%，自愿增加;還包括雇主最低配款4%，在法律允許的條件下可以增加;二者均在稅前列支。由此實現(xiàn)養(yǎng)老金兩個賬戶、三個來源，即相對小的公共賬戶支付基礎養(yǎng)老金，資金來自稅費征收后的轉移支付;相對大的個人賬戶，資金來自個人儲蓄養(yǎng)老金、雇主配款養(yǎng)老金、商家積分轉換養(yǎng)老金和投資收益。政府解決吃飯問題，個人通過努力工作增加積累和投資管理來改善老年生活質量。
市場責任如下：加強國民養(yǎng)老基金投資教育，培育養(yǎng)老金受托人和機構投資者，建立國家養(yǎng)老基金監(jiān)督委員會，制定養(yǎng)老基金戰(zhàn)略投資策略，強化資本市場監(jiān)督和提高透明度，實行養(yǎng)老基金年報制度，將養(yǎng)老基金保值增值納入國民經(jīng)濟發(fā)展和社會治理的范圍，實現(xiàn)多方共贏的目標。
作者：清華大學公共管理學院教授 楊燕綏
