我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金
[ 客觀上講，養(yǎng)老基金的目標(biāo)與行政部門的目標(biāo)存在潛在的利益沖突，需要有獨(dú)立的養(yǎng)老基金理事會(huì)來(lái)管理，而不能交由行政部門進(jìn)行管理 ]
去年年末，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存31275億元，如此龐大的資金應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)受托管理呢?誰(shuí)有資格管理呢?
目前養(yǎng)老保險(xiǎn)基金由各級(jí)社保部門進(jìn)行管理。前些年社保基金挪用案件時(shí)有發(fā)生，社保部門、財(cái)政部門已經(jīng)亡羊補(bǔ)牢，加強(qiáng)了對(duì)資金的管理。這幾年，財(cái)政部和人社部還試點(diǎn)編制社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，從一定程度上講，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的管理已經(jīng)較為規(guī)范。
但是，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的規(guī)范性管理和安全性僅僅是基本的、初步的目標(biāo)，養(yǎng)老基金還有一個(gè)重要目標(biāo)就是實(shí)現(xiàn)收益。
按照現(xiàn)行的政策規(guī)定，養(yǎng)老基金只能存銀行和買國(guó)債。在經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)，人口老齡化趨勢(shì)加快的形勢(shì)下，基金的投資范圍偏窄、運(yùn)營(yíng)效率偏低、貶值縮水的風(fēng)險(xiǎn)越來(lái)越凸顯。
據(jù)人社保部公布的《全國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)情況》，去年3萬(wàn)多億養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中只有1920億元是主動(dòng)投資于債券、委托運(yùn)營(yíng)和協(xié)議存款，約占基金總規(guī)模的6%，其他資金均被動(dòng)地存放在銀行賬戶上。
中國(guó)社科院世界社會(huì)保障中心主任鄭秉文認(rèn)為，通過這種投資策略，10多年來(lái)養(yǎng)老金收益率平均不到2%，扣除通貨膨脹率，年均收益率為負(fù)數(shù)，處于貶值風(fēng)險(xiǎn)之中。
一、為什么社保部門不應(yīng)代表參保人來(lái)管理養(yǎng)老基金
筆者認(rèn)為，養(yǎng)老基金的投資業(yè)績(jī)不佳，歸根到底是缺乏“主人”。
在我國(guó)，社保部門已經(jīng)管理養(yǎng)老基金多年，從部門設(shè)置和人員配備的角度，社保部門側(cè)重于社保政策的制度設(shè)計(jì)，在實(shí)務(wù)方面擅長(zhǎng)繳費(fèi)征管和養(yǎng)老金發(fā)放等，卻不擅長(zhǎng)于養(yǎng)老基金的投資。
客觀上講，養(yǎng)老基金的目標(biāo)與行政部門的目標(biāo)存在潛在的利益沖突，需要有獨(dú)立的養(yǎng)老基金理事會(huì)來(lái)管理，而不能交由行政部門進(jìn)行管理。
縱觀世界發(fā)達(dá)國(guó)家，養(yǎng)老基金無(wú)不是通過成立專門的理事會(huì)來(lái)進(jìn)行管理，原因是養(yǎng)老基金的目標(biāo)是追求安全性與盈利性，而行政部門則可能追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、物價(jià)穩(wěn)定，擴(kuò)大就業(yè)、國(guó)際收支平衡等目標(biāo)，這往往與養(yǎng)老基金的目標(biāo)存在沖突。
在具體的管理上，養(yǎng)老基金的性質(zhì)不同于財(cái)政資金，理應(yīng)由不同的管理機(jī)構(gòu)來(lái)管理。
如前所述，當(dāng)前我國(guó)把養(yǎng)老基金的投資限定為買國(guó)債、存銀行，在很大程度上是一種現(xiàn)金管理模式，這是傳統(tǒng)的財(cái)政資金管理模式，但是問題在于財(cái)政資金是現(xiàn)收現(xiàn)付的，并無(wú)太多結(jié)余，也無(wú)資金貶值的顧慮，而養(yǎng)老基金則是積累型基金，做實(shí)個(gè)人賬戶以后可能幾十年都不動(dòng)用，是長(zhǎng)期運(yùn)作基金，如果收益率低于通貨膨脹率，幾十年以后，基金的購(gòu)買力將嚴(yán)重縮水。
二、成立全國(guó)養(yǎng)老基金理事會(huì)，解決所有者缺位問題
我國(guó)養(yǎng)老基金理事會(huì)可采用“三三制”組建，使我國(guó)的養(yǎng)老基金有真正的主人。根據(jù)國(guó)際勞工組織的第102號(hào)勞工公約的建議，當(dāng)政府委派一個(gè)機(jī)構(gòu)管理社會(huì)保障時(shí)，受保人員的代表應(yīng)當(dāng)參加董事會(huì)。董事會(huì)由雇員代表、雇主代表和政府代表組成。這三方力量應(yīng)相對(duì)平衡，每方都具有相當(dāng)?shù)淖灾鳈?quán)和獨(dú)立性。在一些國(guó)家，為了增強(qiáng)養(yǎng)老基金理事會(huì)的代表性，還引進(jìn)一些社會(huì)保障專家作為“獨(dú)立理事”加入。
理事會(huì)建成以后，全職理事有獨(dú)立的任期和透明的薪酬，有較為專業(yè)的管理水平，能夠忠實(shí)代表所有參保人的切身利益，排除各級(jí)行政部門的可能干擾，有利于提高養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的收益水平。
理事會(huì)定期向社會(huì)公眾述職，提供審計(jì)報(bào)表，提高養(yǎng)老基金的透明度。
當(dāng)然，我國(guó)當(dāng)前養(yǎng)老基金的管理分散在各省、各地級(jí)市，要切實(shí)發(fā)揮理事會(huì)的功能，還應(yīng)盡快將養(yǎng)老基金的統(tǒng)籌層次提高到全國(guó)。
有人也許會(huì)說，把我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全部交由全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)來(lái)管理就行了。該理事會(huì)的歷史投資業(yè)績(jī)還是相當(dāng)不錯(cuò)的。
筆者認(rèn)為，全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)并不適合管理養(yǎng)老基金，理由是：第一，該機(jī)構(gòu)的歷史業(yè)績(jī)強(qiáng)，在很大程度上托了幾大國(guó)有銀行改制的福，作為戰(zhàn)略投資者入股然后套現(xiàn);第二，全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)管理的1萬(wàn)億元戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金，擬用于人口老齡化高峰時(shí)的養(yǎng)老支出，基本上這二三十年不會(huì)動(dòng)用本金，在資金性質(zhì)、管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和投資風(fēng)格上不同于基本養(yǎng)老基金，不宜同時(shí)管理兩類不同性質(zhì)的社保基金。
(作者系上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策與治理研究院副教授)
