據(jù)悉，2017年是農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)的收官之年，也可以說是農(nóng)村宅基地出現(xiàn)大變化的一年，今年開始農(nóng)村的宅基地制度將基本完善，對(duì)于宅基地的審批制度將會(huì)優(yōu)化，要做到讓農(nóng)民群眾能夠滿足基本住房需要，還要實(shí)現(xiàn)不多占地、多用地，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化。
今年可以說是農(nóng)村宅基地改革試點(diǎn)的收官之年，也可以說是農(nóng)村宅基地出現(xiàn)大變化的一年，今年開始農(nóng)村的宅基地制度將基本完善，對(duì)于宅基地的審批制度將會(huì)優(yōu)化，要做到讓農(nóng)民群眾能夠滿足基本住房需要，還要實(shí)現(xiàn)不多占地、多用地，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化。
對(duì)于各種歷史原因?qū)е碌霓r(nóng)村一戶多宅、農(nóng)村宅基地面積超標(biāo)等問題，也將會(huì)有相關(guān)的解決方案出臺(tái)了，按照當(dāng)前的試點(diǎn)形式具體的執(zhí)行方法也主要有三大類：1、多占宅基地有償使用;2、宅基地自愿退出給于補(bǔ)償;3、違規(guī)超占宅基地予以收回。
如今隨著新的宅基地制度改革之后，各地農(nóng)村都在不斷加強(qiáng)農(nóng)村的集中使用，減少土地資源浪費(fèi)，讓更多的農(nóng)村土地合理利用在農(nóng)業(yè)種植上，也預(yù)示著未來宅基地的申請(qǐng)將會(huì)更加嚴(yán)格，將會(huì)有更多的農(nóng)民申請(qǐng)不到宅基地。
不符合分戶條件的農(nóng)民不能夠申請(qǐng)宅基地，目前很多農(nóng)民朋友不滿足分戶條件，或者原本宅基地的面積能夠滿足全家人的需要，這樣的農(nóng)民將不能夠在重新申請(qǐng)宅基地了。如今又很多農(nóng)民朋友都響應(yīng)了自愿有償退出宅基地政策，到城市買了房屋，這里農(nóng)民也將不能夠在申請(qǐng)宅基地。
國(guó)家正在不斷加大農(nóng)村土地的利用效率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的有效管理，對(duì)于農(nóng)村建設(shè)用地，宅基地的申請(qǐng)要求的也較為嚴(yán)格，但是對(duì)于普通農(nóng)民大眾來說，只要符合宅基地的申請(qǐng)條件，還是能夠申請(qǐng)到宅基地。
重磅文稿：劉守英??農(nóng)村宅基地制度的特殊性與出路
[摘要]宅基地制度是中國(guó)農(nóng)村土地制度中最特殊的制度安排。本文在梳理宅基地制度歷史形成的基礎(chǔ)上，對(duì)宅基地特殊的權(quán)利安排、特殊的取得方式與特殊的社會(huì)目標(biāo)進(jìn)行了討論，強(qiáng)調(diào)了宅基地制度改革要在權(quán)衡這三者的關(guān)系中求解，最后提出了試點(diǎn)建議。
中國(guó)農(nóng)村的宅基地制度是集體化的產(chǎn)物，是僅存的資源稀缺程度很高卻仍然采取福利分配的制度安排之一，理應(yīng)屬于改革的重要領(lǐng)域。但是，由于歷史形成的宅基地制度的特殊性以及它所承載的政治和社會(huì)功能，如何改革宅基地制度，成為頂層設(shè)計(jì)、法律修改、政策制定與學(xué)術(shù)討論最為謹(jǐn)慎和敏感的領(lǐng)域。土地制度改革中，宅基地制度是最為獨(dú)特、最為敏感，也是最難以決斷的一項(xiàng)。中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆三中全會(huì)土地制度改革總體部署中，明確了宅基地制度改革的具體內(nèi)容，即“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”，成為下一步宅基地制度試點(diǎn)與改革的基本制度安排。本文在梳理宅基地制度歷史形成的基礎(chǔ)上，提煉出這一制度的基本特征，對(duì)宅基地制度改革要權(quán)衡的幾個(gè)方面進(jìn)行了討論，最后提出了試點(diǎn)的幾點(diǎn)建議。
一、農(nóng)村宅基地制度的形成
宅基地制度是中國(guó)土地制度中非常獨(dú)特的一項(xiàng)制度安排。在傳統(tǒng)大陸法系國(guó)家，只有地上權(quán)之規(guī)定，但沒有宅基地之說。在中國(guó)，民間歷史以來一般以“宅”、“宅子”、“房宅”指稱宅基地，既包括他家所蓋的房子，理所當(dāng)然也包括了房子所占有的那塊地[1]。在土地私有體制下，私房蓋在自己的私地上，誰也不會(huì)質(zhì)疑，也沒人會(huì)想著將兩者分離會(huì)怎么樣。新中國(guó)60多年來，當(dāng)中國(guó)農(nóng)村歷經(jīng)土地改革?合作化運(yùn)動(dòng)?人民公社?家庭承包制的頻繁制度變遷時(shí)，宅基地制度變遷經(jīng)歷了與農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度變遷基本類似但制度安排相異的歷程，宅基地制度的特殊性因此而生，宅基地制度改革的復(fù)雜性也因此而來。
(一)土地改革和農(nóng)業(yè)合作社時(shí)期：宅基地私有。在新中國(guó)成立及之后的土地改革時(shí)期，旨在“有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制”,明確提出保護(hù)包括農(nóng)民在內(nèi)的私有財(cái)產(chǎn)。土地改革完成后，人民政府對(duì)土地改革后農(nóng)民獲得的土地專門頒發(fā)了土地所有證。1954年新中國(guó)第一部《憲法》明確提出：“國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民的土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)”以及“國(guó)家保護(hù)公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋和各種生活資料等的所有權(quán)”。宅基地作為農(nóng)民私有土地的一部分，自然受到平等、合法保護(hù)。
從1953年開始，中國(guó)農(nóng)村進(jìn)入改造時(shí)期。在初級(jí)社階段，農(nóng)民土地采取入股統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)，但仍保留私有。而對(duì)于農(nóng)民宅基地，按照1956年3月《農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社示范章程》規(guī)定，“社員原有的墳地、房屋地基不入社。社員新修房屋需用的地基和需用的墳地由合作社統(tǒng)籌解決，在必要的時(shí)候，合作社可以申請(qǐng)鄉(xiāng)人民委員會(huì)協(xié)助解決。”《示范章程》是第一部涉及到宅基地規(guī)定的法律。這一時(shí)期盡管土地經(jīng)歷了農(nóng)民私有向合作社集體所有的轉(zhuǎn)變，但是農(nóng)民的房屋仍然保持了私有屬性。這一時(shí)期的法律中并未直接出現(xiàn)“宅基地”一詞，也未對(duì)宅基地和宅基地上的房屋及其他附著物嚴(yán)格區(qū)分。因此，農(nóng)民擁有房屋所有權(quán)的同時(shí)也即意味著擁有宅基的所有權(quán)。同時(shí)農(nóng)民買賣、抵押、租賃房屋的權(quán)利受到保護(hù)。
(二)人民公社化時(shí)期：宅基地集體所有、由農(nóng)民使用與房屋私有。到1962年時(shí)，出臺(tái)《農(nóng)村人民公社工作條例》(修正草案)，對(duì)宅基地就是干脆的一句話，“社員的宅基地一律不準(zhǔn)出租和買賣”。對(duì)于農(nóng)民房屋權(quán)利的規(guī)定則非常詳盡，且極具排他性：“社員的房屋永遠(yuǎn)歸社員所有”，“社員有買賣或者租賃房屋的權(quán)利;社員出租或者出賣房屋，可以經(jīng)過中間人評(píng)議公平合理的租金或者房?jī)r(jià)，由買賣或者租賃的雙方訂立契約;任何單位、任何人，都不準(zhǔn)強(qiáng)迫社員搬家;不得社員本人同意，不付給合理的租金或代價(jià)，任何機(jī)關(guān)、團(tuán)體和單位，都不能占用社員的房屋;如果因?yàn)榻ㄔO(shè)或者其他的需要，必須征用社員的房屋，應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)務(wù)院有關(guān)征用民房的規(guī)定，給以補(bǔ)償，并且對(duì)遷移戶作妥善的安置�！薄稐l例》不僅在我國(guó)政策文件和法律中第一次使用“宅基地”一詞，而且開創(chuàng)了宅基地與其上的房屋相分離的制度安排。
到1963年時(shí)，*出臺(tái)《關(guān)于各地對(duì)社員宅基地問題作一些補(bǔ)充規(guī)定的通知》，除了強(qiáng)調(diào)“社員的宅基地歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有、一律不準(zhǔn)出租和買賣”外，同時(shí)明確宅基地使用權(quán)“歸各戶長(zhǎng)期使用，長(zhǎng)期不變，生產(chǎn)隊(duì)?wèi)?yīng)保護(hù)社員的使用權(quán)，不能想收就收，想調(diào)劑就調(diào)劑。”對(duì)宅基地上的附著物，“包括房屋、樹木、廠棚、豬圈、廁所等，強(qiáng)調(diào)永遠(yuǎn)歸社員所有，社員有買賣或租賃房屋的權(quán)利”。還進(jìn)一步規(guī)定：“房屋出賣以后，宅基地的使用權(quán)即隨之轉(zhuǎn)移給新房主，但宅基地的所有權(quán)仍歸生產(chǎn)隊(duì)所有�！痹摗锻ㄖ愤�第一次提出了農(nóng)民宅基地的取得方式：“社員需新建房又沒有宅基地時(shí)，由本戶申請(qǐng)，經(jīng)社員大會(huì)討論同意，由生產(chǎn)隊(duì)統(tǒng)一規(guī)劃，幫助解決，社員新建住宅占地?zé)o論是否耕地，一律不收地價(jià)�！庇纱丝梢�，這份《通知》在確認(rèn)房地分離的同時(shí)，也第一次明確了宅基地所有權(quán)與使用權(quán)的分離和宅基地的申請(qǐng)與無償取得方式。
同年，最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策幾個(gè)問題的意見(修正稿)》，對(duì)農(nóng)民房屋交易權(quán)利進(jìn)行了更明確規(guī)定：“凡是依法準(zhǔn)許買賣的房屋，經(jīng)過正當(dāng)合法手續(xù)確定了房屋買賣關(guān)系的，應(yīng)保護(hù)雙方的權(quán)利，一方不能反悔廢除買賣契約。公民個(gè)人依法有權(quán)出租屬于個(gè)人所有的房屋，并收取公平合理的租金。勞動(dòng)人民之間的房屋典當(dāng)權(quán)，除土改中已經(jīng)解決者不再變動(dòng)外，應(yīng)當(dāng)予以承認(rèn)，在典期屆滿時(shí)準(zhǔn)予回贖。”
最高法院的以上修正稿在1979年時(shí)以《關(guān)于貫徹執(zhí)行民事政策法律的意見》出臺(tái)，對(duì)社員宅基地使用權(quán)等糾紛處置辦法作出了具體安排。包括：宅基地使用權(quán)按“土地歸國(guó)家或集體所有，一律不準(zhǔn)出租和買賣的原則”;“凡是當(dāng)?shù)厝园赐粮臅r(shí)所確定的宅基地的所有權(quán)，改變?yōu)槭褂脵?quán)的，該宅基地的使用權(quán)不變;凡是當(dāng)?shù)卣匾呀?jīng)統(tǒng)一規(guī)劃過的，按所規(guī)劃后確定的社員宅基地的使用權(quán)處理;凡是經(jīng)過合法手續(xù)已進(jìn)行調(diào)整的，按調(diào)整的決定處理。如宅基地使用權(quán)卻有必要變更的，人民法院應(yīng)根據(jù)黨和國(guó)家的政策法律規(guī)定，與有關(guān)部門共同研究，妥善處理。社員在宅基地上種植的果樹和竹木等，均應(yīng)歸社員所有。”
至此，中國(guó)宅基地制度的雛形基本形成，這就是：第一，宅基地的所有權(quán)歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有，社員禁止出租和買賣。第二，宅基地所有權(quán)與使用權(quán)相分離，農(nóng)戶擁有宅基地長(zhǎng)期使用權(quán)，并受法律保護(hù)。第三，宅基地與其上的房屋權(quán)利安排相分離。第四，農(nóng)戶對(duì)房屋有排他性所有權(quán)，可以買賣、租賃、抵押、典當(dāng)。第四，宅基地使用權(quán)隨著房屋的買賣和租賃而轉(zhuǎn)移。第五，確立了宅基地的依申請(qǐng)無償取得制度[2]。
(三)改革時(shí)期：宅基地權(quán)利體系的構(gòu)建。改革開放以后，中國(guó)宅基地管理工作步入正軌。相繼出臺(tái)了一系列加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理法律和指導(dǎo)文件，建立起了完善的管理機(jī)關(guān)，形成了比較明晰的管理辦法,基本形成現(xiàn)行比較獨(dú)特的宅基地權(quán)利體系。
第一，宅基地的歸屬與權(quán)利限制。1981年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于制止農(nóng)村建房侵占耕地的緊急通知》，明確“分配給社員的宅基地，社員只有使用權(quán)，既不準(zhǔn)出租、買賣和擅自轉(zhuǎn)讓，也不準(zhǔn)在承包地和自留地上建房、葬墳、開礦、燒磚瓦等。”1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》重申“社員對(duì)宅基地，只有按照規(guī)定用途使用的使用權(quán)，沒有所有權(quán)。不得在自留地、自留山、飼料地和承包的土地上建房、葬墳、開礦和毀田打坯、燒磚瓦等。嚴(yán)禁買賣、出租和違法轉(zhuǎn)讓建房用地�！�1982年《憲法》、l986年、1988年、1998年《土地管理法》皆規(guī)定“宅基地屬于集體所有”，“出賣、出租住房后再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)”。
第二，宅基地的取得。1997年《*國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》提出“農(nóng)村居民建住宅要嚴(yán)格按照所在的省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，依法取得宅基地。農(nóng)村居民每戶只能有一處不超過標(biāo)準(zhǔn)的宅基地，多出的宅基地，要依法收歸集體所有�！�2004年國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》規(guī)定“嚴(yán)格宅基地申請(qǐng)條件。堅(jiān)決貫徹‘一戶一宅’的法律規(guī)定。農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，面積不得超過省(區(qū)、市)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。各地應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際，制定統(tǒng)一的農(nóng)村宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)和宅基地申請(qǐng)條件。不符合申請(qǐng)條件的不得批準(zhǔn)宅基地。農(nóng)村村民將原有住房出賣、出租或贈(zèng)與他人后，再申請(qǐng)宅基地的，不得批準(zhǔn)�！�
第三，房地關(guān)系與宅基地使用權(quán)認(rèn)定。1989年《國(guó)家土地管理局關(guān)于確定土地權(quán)屬問題的若干意見》規(guī)定：房產(chǎn)所有者享有土地所屬集體其他成員同等的土地使用權(quán)。非農(nóng)業(yè)戶口居民原在農(nóng)村的宅基地，凡房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的，可依法確定其集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。通過房屋繼承取得的宅基地，繼承者擁有使用權(quán)。若繼承者已有宅基地，合計(jì)面積超過規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，可以暫時(shí)按實(shí)際使用面積確定其集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。接受轉(zhuǎn)讓或購(gòu)買房屋取得的宅基地，與原有宅基地合計(jì)面積超過當(dāng)?shù)卣?guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，按有關(guān)規(guī)定處理后再予確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。農(nóng)村專業(yè)戶宅基地以外的非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地與宅基地分別確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。農(nóng)村居民宅基地的集體土地建設(shè)用地使用權(quán)，凡超過當(dāng)?shù)卣?guī)定面積標(biāo)準(zhǔn)的，以后房屋拆遷、改建、翻建時(shí)，按當(dāng)?shù)卣?guī)定的面積標(biāo)準(zhǔn)重新確定使用權(quán)，其超過部分退還集體。
第四，宅基地的權(quán)利結(jié)構(gòu)。經(jīng)過不斷完善，到2007年《物權(quán)法》頒布時(shí)，對(duì)宅基地權(quán)利的制度安排形成體系。具體而言就是，宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，宅基地使用權(quán)消滅。對(duì)失去宅基地的村民，應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地。已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，及時(shí)辦理變更登記或者注銷登記。宅基地使用權(quán)不得抵押。2008年十七屆三中全會(huì)《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出：“完善農(nóng)村宅基地制度，嚴(yán)格宅基地管理，依法保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)。”2013年1號(hào)文件提出“改革和完善農(nóng)村宅基地制度，加強(qiáng)管理，依法保障農(nóng)戶宅基地使用權(quán)�！�
第五，對(duì)非成員資格者宅基地的處置。1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》規(guī)定，“農(nóng)村社員，回鄉(xiāng)落戶的離休、退休、退職職工和軍人，回鄉(xiāng)定居的華僑，建房需要宅基地的，應(yīng)向所在生產(chǎn)隊(duì)申請(qǐng)，經(jīng)社員大會(huì)討論通過，生產(chǎn)大隊(duì)審核同意，報(bào)公社管理委員會(huì)批準(zhǔn);確實(shí)需要占用耕地、園地的，必須報(bào)經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)。批準(zhǔn)后，由批準(zhǔn)機(jī)關(guān)發(fā)給宅基地使用證明。”
1986年和1988年《土地管理法》規(guī)定，城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅，需要使用集體所有的土地的，必須經(jīng)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，其用地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并參照國(guó)家建設(shè)征用土地的標(biāo)準(zhǔn)支付補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。
1991年《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，“城鎮(zhèn)非農(nóng)業(yè)戶口居民建住宅需要使用集體所有的土地的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其所在單位或者居民委員會(huì)同意后，向土地所在的村農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織提出用地申請(qǐng)。使用的土地屬于村農(nóng)民集體所有的，由村民代表會(huì)或者村民大會(huì)討論通過，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審查同意后，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn);使用的土地屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織討論通過，經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審查同意后，報(bào)縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)�；卦l(xiāng)村落戶的職工、退伍軍人和離、退休干部以及回鄉(xiāng)定居的華僑、港澳臺(tái)同胞，需要使用集體所有的土地建住宅的，依照《土地管理法》相關(guān)條款辦理�！�
1995年原國(guó)家土地管理局出臺(tái)《關(guān)于印發(fā)確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》，非農(nóng)業(yè)戶口居民(含華僑)原在農(nóng)村的宅基地，房屋產(chǎn)權(quán)沒有變化的，可依法確定其集體土地建設(shè)用地使用權(quán)。房屋拆除后沒有批準(zhǔn)重建的，土地使用權(quán)由集體收回。
1999年下發(fā)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》，“農(nóng)民的住宅不得向城市居民出售，也不得批準(zhǔn)城市居民占用農(nóng)民集體土地建住宅，有關(guān)部門不得為違法建造和購(gòu)買的住宅發(fā)放土地使用證和房產(chǎn)證�！�
第六，宅基地的管制。從1982年《村鎮(zhèn)建設(shè)條例》到1998年《土地管理法》，關(guān)于宅基地及其建房管制安排不斷成型，到2004年國(guó)土資源部頒發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》，現(xiàn)行管制體系得以形成：
一是嚴(yán)格實(shí)施規(guī)劃，從嚴(yán)控制村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。加強(qiáng)農(nóng)村宅基地用地計(jì)劃管理。農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地應(yīng)納入年度計(jì)劃。省(區(qū)、市)在下達(dá)給各縣(市)用于城鄉(xiāng)建設(shè)占用農(nóng)用地的年度計(jì)劃指標(biāo)中，可增設(shè)農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計(jì)劃指標(biāo)。農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計(jì)劃指標(biāo)應(yīng)和農(nóng)村建設(shè)用地整理新增加的耕地面積掛鉤�？h(市)國(guó)土資源管理部門對(duì)新增耕地面積檢查、核定后，應(yīng)在總的年度計(jì)劃指標(biāo)中優(yōu)先分配等量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標(biāo)用于農(nóng)民住宅建設(shè)。
二是改革和完善宅基地審批制度，規(guī)范審批程序。各縣(市)可根據(jù)省(區(qū)、市)下達(dá)的農(nóng)村宅基地占用農(nóng)用地的計(jì)劃指標(biāo)和農(nóng)村村民住宅建設(shè)的實(shí)際需要，于每年年初一次性向省(區(qū)、市)或設(shè)區(qū)的市、自治州申請(qǐng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，經(jīng)依法批準(zhǔn)后由縣(市)按戶逐宗批準(zhǔn)供應(yīng)宅基地。對(duì)農(nóng)村村民住宅建設(shè)利用村內(nèi)空閑地、老宅基地和未利用土地的，由村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))逐級(jí)審核，批量報(bào)縣(市)批準(zhǔn)后，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))逐宗落實(shí)到戶[3]。
二、對(duì)農(nóng)村宅基地制度特殊性的認(rèn)識(shí)
宅基地制度的演變與安排，呈現(xiàn)出一副獨(dú)特和復(fù)雜的圖景，不僅讓住在其上的農(nóng)民感到迷惑，而且裹束著宅基地制度的學(xué)術(shù)爭(zhēng)論、政策求解和法律修改。在我看來，在求解問題的出路之前，必須對(duì)宅基地制度特殊性的認(rèn)識(shí)形成規(guī)范，它包括：一是宅基地的權(quán)利安排制度;二是宅基地的獲得與分配的獨(dú)特性;三是宅基地的特殊功能，并在這三種特殊性及其三者之間的權(quán)衡中求解。
(一)特殊的權(quán)利安排制度
與其他幾類土地相比，宅基地制度權(quán)利結(jié)構(gòu)及其權(quán)利之間的關(guān)系最為復(fù)雜，筆者試圖從宅基地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)以及這三種之間的權(quán)利關(guān)系來把握。
第一，集體宅基地所有權(quán)。農(nóng)村耕地的所有權(quán)經(jīng)過包產(chǎn)到戶改革和《農(nóng)村土地承包法》的法律認(rèn)定，集體已經(jīng)將耕地發(fā)包給享有成員權(quán)的每個(gè)農(nóng)戶，集體盡管保留法律上的所有權(quán)，但土地集體所有在大多數(shù)村莊已經(jīng)實(shí)體化為成員使用權(quán)的集合。與耕地集體所有權(quán)的權(quán)利實(shí)現(xiàn)形式相比，宅基地集體所有權(quán)則仍然體現(xiàn)對(duì)村屬范圍內(nèi)集體宅基地的權(quán)利行使，具體表現(xiàn)為： 一是集體組織掌握村莊宅基地的分配權(quán)。村級(jí)合法成員宅基地的獲得要經(jīng)過村委會(huì)。集體組織有權(quán)收回農(nóng)戶宅基地，集體依法收回農(nóng)戶按法定面積多出的宅基地。二是集體組織擁有對(duì)村莊內(nèi)未分配到農(nóng)戶手上的集體所有空閑地、公共用地、經(jīng)營(yíng)性用地的控制權(quán)，這些土地的使用由村集體組織決定。三是集體組織享有對(duì)集體建設(shè)用地收益權(quán)。在一些集體土地用作非農(nóng)使用、實(shí)行村莊改造、以及土地整治的村莊，集體組織控制大部分收益，行使土地收益分配權(quán)。因此，在宅基地的所有權(quán)上，集體組織絕不僅僅是一個(gè)具有法律意義的一級(jí)，而是擁有實(shí)實(shí)在在的控制權(quán)、使用權(quán)和收益權(quán)。至于分到農(nóng)戶手上的宅基地使用權(quán)的所有權(quán)形式如何實(shí)現(xiàn)，以及村里剩余建設(shè)用地再分給村里農(nóng)戶使用時(shí)，集體成員是否享有成員權(quán)收益權(quán)，在法律上并無明確規(guī)定。
第二，農(nóng)戶宅基地使用權(quán)。 根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定，農(nóng)民宅基地使用權(quán)的權(quán)利內(nèi)涵為：一是宅基地使用權(quán)人對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。二是一戶只能擁有一處宅基地，且其宅基地面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，還必須符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，農(nóng)村村民住宅用地，要經(jīng)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)，如涉及占用農(nóng)用地的要辦理審批手續(xù)。三是農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)。四是宅基地因自然災(zāi)害等原因滅失的，宅基地使用權(quán)消滅。對(duì)失去宅基地的村民，應(yīng)當(dāng)重新分配宅基地。因此，從正規(guī)法律規(guī)則來看，宅基地使用權(quán)只有占有權(quán)和使用權(quán)，沒有收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，更沒有抵押權(quán)，也即只有居住權(quán)沒有財(cái)產(chǎn)權(quán)，不得轉(zhuǎn)讓、抵押、收益。農(nóng)戶宅基地使用權(quán)也是受管制的權(quán)利，即每個(gè)農(nóng)戶只允許有一處，這一處的建設(shè)也要符合規(guī)劃，得到批準(zhǔn)。以上特殊的宅基地權(quán)利結(jié)構(gòu)，造成在中國(guó)農(nóng)村，宅基地使用權(quán)存在習(xí)慣規(guī)則與正規(guī)法律的兩個(gè)權(quán)利規(guī)則。按照農(nóng)村習(xí)慣規(guī)則，農(nóng)民在從集體得到宅基地以后，他就開始自由支配和使用這塊地了。他利用這塊地在上面蓋房子，至于蓋多大、蓋幾層，是他自己的事;他將多余的房子出租，或者不在的時(shí)候允許鄰里、親戚有償或無償居住，也是他自己的事;還有，無論在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)還是在城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，農(nóng)戶自行處置宅基地也是常有的事，盡管不叫買賣，事實(shí)上宅基地使用人已經(jīng)將宅基地以一個(gè)價(jià)格“永久”給另外的人使用。
第三，農(nóng)戶住房所有權(quán)。從中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政以來，在農(nóng)民住房權(quán)利問題上從來沒有出現(xiàn)波折，即一直堅(jiān)持農(nóng)村房屋由農(nóng)民所有，而且農(nóng)民對(duì)房屋的買賣、出租、抵押、典權(quán)、轉(zhuǎn)讓等權(quán)利予以充分保障，且也不斷阻止政府或集體組織對(duì)農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的侵犯。因此，在農(nóng)村，農(nóng)民也形成根深蒂固的理念，即房屋是他家的，無論發(fā)生什么事情，農(nóng)民都不擔(dān)心其房屋會(huì)被充公或調(diào)撥。在農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)上，習(xí)慣規(guī)則和正規(guī)法律是高度一致的，即農(nóng)房是農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)。農(nóng)民盡管擁有住房所有權(quán)，但是，由于對(duì)其下的宅基地使用權(quán)的賦權(quán)不充分和權(quán)能殘缺，加上住房與其下的宅基地不可分割，影響了住房所有權(quán)權(quán)能的實(shí)現(xiàn)。
(二)特殊的取得制度
第一，宅基地的成員身份性。正如前面回顧中所陳述的，宅基地制度是集體化的產(chǎn)物。集體制度的本質(zhì)特征是其成員身份特征。也就是說，只有集體經(jīng)濟(jì)組織成員，才有資格申請(qǐng)和得到宅基地。非集體經(jīng)濟(jì)組織成員無法獲得宅基地。按照這一規(guī)定，非集體經(jīng)濟(jì)組織成員就無權(quán)獲得宅基地。加上農(nóng)戶只有宅基地的占有權(quán)和使用權(quán)，無收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，集體內(nèi)部成員之間不能交易宅基地使用權(quán)，非集體成員更無法通過交易和轉(zhuǎn)讓獲得農(nóng)村宅基地使用權(quán)。
第二，宅基地的無償性。從法律上來講，只要是集體組織成員，就可以無償取得宅基地。這是中國(guó)土地制度安排中最讓人費(fèi)解的制度安排，一方面十分憂慮土地資源稟賦不足，擔(dān)心耕地安全引發(fā)糧食安全，另一方面又對(duì)最稀缺的資源實(shí)行無償提供。形成農(nóng)民多占多用宅基地，造成稀缺土地資源的不經(jīng)濟(jì)使用。
(三)特殊的社會(huì)目標(biāo)
第一，嚴(yán)守耕地。1987年老土地管理法的制定，有一項(xiàng)重要的目標(biāo)是制止農(nóng)民建房占用大量耕地，到1998年修訂土地管理法時(shí)，這一意圖更為明顯。農(nóng)民蓋房需要一級(jí)級(jí)審批，農(nóng)民蓋房受規(guī)劃、年度用地計(jì)劃和用途管制。但由于實(shí)施困難，效果很差。大多數(shù)村莊一級(jí)根本無法制定和實(shí)施規(guī)劃，處于無序狀態(tài);宅基地審批變成事實(shí)上的村干部控制，導(dǎo)致以權(quán)謀私和分配不公;農(nóng)民蓋房無法獲得宅基地指標(biāo)，助長(zhǎng)違法和違規(guī)蓋房用地。
第二，穩(wěn)住農(nóng)民。中國(guó)土地制度在政治上的功能，除了其作為制度的基礎(chǔ)性制度之外，還有一個(gè)功能就是起到穩(wěn)定社會(huì)、穩(wěn)住農(nóng)民的功能，在農(nóng)民向城市流動(dòng)不能落地的制度安排下，土地制度保證農(nóng)民不失地、不失所，就成了重要的政治考量之一。農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度的底線是保證農(nóng)民不失地，宅基地制度的底線是保證農(nóng)民不失所。因此，在宅基地制度的財(cái)產(chǎn)性與政治穩(wěn)定性，資源稀缺性與社會(huì)公平性之間，從政治的考量來看，當(dāng)對(duì)政治穩(wěn)定和社會(huì)公平的考慮占很高的權(quán)重時(shí)，犧牲其財(cái)產(chǎn)性和效益性，就是優(yōu)先的選擇了。
(四)宅基地制度運(yùn)行中存在的問題
在政治、法律和政策為宅基地制度的特殊性左右為難時(shí)，這一制度在現(xiàn)實(shí)中遇到的困境越來越大，政策、法律與現(xiàn)實(shí)的沖突加劇，既造成政策實(shí)施困難，又傷害法律的權(quán)威。
第一，宅基地大量入市。盡管在法律上沒有賦予宅基地出租、轉(zhuǎn)讓和交易權(quán)利，但事實(shí)上，農(nóng)民宅基地進(jìn)入市場(chǎng)已呈普遍化趨勢(shì)。具體表現(xiàn)為，在廣大沿海地區(qū)，農(nóng)民將宅基地蓋成多層住宅，用于出租，滿足快速工業(yè)化下大量外地農(nóng)民工的居住問題;在大中小城市(鎮(zhèn))的城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，政府在征用農(nóng)民耕地后，將宅基地留下來，農(nóng)民利用宅基地蓋房出租，解決了快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中進(jìn)城流動(dòng)人口的居住問題;在廣大農(nóng)區(qū)，一些舉家進(jìn)城的農(nóng)戶在城鎮(zhèn)有穩(wěn)定的工作和居所后，將宅基地私下出讓或租賃給需要宅基地蓋房的農(nóng)戶。宅基地在不同類型地區(qū)大量入市的現(xiàn)狀，不僅解決了工業(yè)化城鎮(zhèn)化進(jìn)程中原住民的財(cái)產(chǎn)收入增長(zhǎng)問題，也解決了進(jìn)城人口的居住問題，也降低了城鎮(zhèn)化的成本，但是，這種自發(fā)入市與現(xiàn)行法律直接沖突。
第二，宅基地的成員權(quán)取得和無償獲得制度難以實(shí)施。一是無償取得宅基地，被認(rèn)為是政府給農(nóng)民的福利，體現(xiàn)了制度自信。但是，在沿海地區(qū)和廣大城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程中土地級(jí)差收益的大幅提高，城鎮(zhèn)建設(shè)用地也越來越緊張，無償分配宅基地與土地資本化背道而馳，這些地區(qū)在上世紀(jì)90年代中后期以后，就不再無償分配宅基地了。二是在財(cái)產(chǎn)價(jià)值逐漸顯化后，以成員權(quán)劃定宅基地使用資格的制度受到集體邊界內(nèi)外夾擊。集體內(nèi)部成員要實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)價(jià)值，有出租或轉(zhuǎn)讓宅基地的需求，集體外的成員或迫于城市高房?jī)r(jià)壓力或?yàn)榱说睫r(nóng)村尋求另一種生活方式，紛紛租或變相購(gòu)買農(nóng)民宅基地(房)。三是一戶一宅在城市化地區(qū)也很難管理。隨著宅基地在這些地區(qū)的價(jià)值顯化，農(nóng)民充分利用現(xiàn)有宅基地，紛紛加蓋房屋，有的突破了原來分配的宅基地面積，有的突破了各省市規(guī)定的宅基地上蓋的住房面積。四是在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，宅基地?zé)o償分配不利于保護(hù)耕地。在傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)仍然實(shí)行宅基地?zé)o償分配，但是，近些年農(nóng)民出外打工收入提高，他們紛紛回村蓋更大的房，原有宅基地不夠，就占用承包地，導(dǎo)致耕地在農(nóng)區(qū)、尤其是平原農(nóng)區(qū)的大量流失。
第三，宅基地管理失控。盡管法律在宅基地管理上的規(guī)定非常嚴(yán)格，但是，事實(shí)上很難實(shí)施。一是鎮(zhèn)以上土地管理很難落地，實(shí)施機(jī)制缺乏，管理成本高昂。一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地管理所人員有限，很難對(duì)全鎮(zhèn)幾萬農(nóng)戶進(jìn)行監(jiān)管，往往只能在農(nóng)民房子蓋好以后，罰款了事。二是村干部既是土地所有權(quán)主體，也是宅基地管理一方，但出于農(nóng)民蓋房的實(shí)際需求，往往睜一只眼閉一只眼，上面盯得不緊時(shí)，他更傾向于于閉上管理之眼。三是用途管制只是控制用地規(guī)模和自上而下，在用地計(jì)劃和指標(biāo)上難以顧及農(nóng)民蓋房需求，形成農(nóng)民新蓋房大量占用承包地，危及耕地保護(hù)。
第四，宅基地的無序擴(kuò)張不利于城市健康發(fā)展。由于宅基地使用現(xiàn)狀與法律嚴(yán)重沖突，政府對(duì)宅基地使用的管理基本處于缺位狀態(tài)，規(guī)劃和用途管制無法實(shí)施。在政府管制缺位下，農(nóng)民宅基地的擴(kuò)張和蓋房更是處于無序，甚至有蔓延之勢(shì)。造成城中村的私搭亂建、毫無規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)不足、治理無組織，治安問題嚴(yán)重，與城市形成完全的兩張皮，加大城市管理成本和未來更新的難度。
三、宅基地制度的出路何在
中國(guó)近些年的宅基地制度改革抉擇實(shí)際上一直在以上特殊性之間猶豫不決。既想在宅基地權(quán)利制度上有所突破，又想在宅基地管理制度上往前走。這從《物權(quán)法》在“用益權(quán)”下將宅基地制度寫入，到2000年以后的歷次中央一號(hào)文件，直到十八屆三中全會(huì)，不斷重復(fù)著“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善宅基地制度”表述，就可見一斑。但是，在涉及具體怎么改、怎么管時(shí)，卻被這一制度的特殊性給難住了。常見的說法有，宅基地福利分配保證了農(nóng)民居住權(quán)，如果把這個(gè)改掉，農(nóng)民就會(huì)流離失所;宅基地制度是以成員身份為前提的，突破這種特殊性的改革就是方向錯(cuò)了;宅基地用益物權(quán)不能包括抵押權(quán)，否則農(nóng)民不理性把它抵押出去就會(huì)失去安身立命之所;宅基地不能對(duì)村外人、尤其是城里人開放，因?yàn)槟切⿴еY本進(jìn)來的人會(huì)以很低價(jià)錢把農(nóng)民宅基地買走……問題出在哪?在我看來，只要在宅基地制度的特殊性上打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)， 宅基地權(quán)利制度改革就很難有進(jìn)展，宅基地管理制度也很難有效建立。
筆者認(rèn)為，宅基地制度的矛盾化解和出路，就是要在現(xiàn)實(shí)困境中，通過創(chuàng)新探索找到破解這一制度特殊性的突破口�；镜乃悸肥牵好鞔_宅基地用益物權(quán)的內(nèi)涵，完善宅基地權(quán)利體系;改革宅基地?zé)o償獲得和集體成員分配制度;改革村莊規(guī)劃方式，完善用途管制。
(一)明確宅基地用益物權(quán)，完善農(nóng)村宅基地權(quán)利體系
一是農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)內(nèi)涵。在《物權(quán)法》中，明確規(guī)定：“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。”“所有權(quán)人不得干涉用益物權(quán)人行使權(quán)利。”而在對(duì)于作為用益物權(quán)的一個(gè)類別的宅基地權(quán)利規(guī)定上，《物權(quán)法》則另作規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。”“宅基地使用權(quán)不得抵押�！卑凑者@一規(guī)定，農(nóng)戶對(duì)宅基地的占有權(quán)是實(shí)實(shí)在在的，只要他不違反相關(guān)法律和規(guī)定，其他人或組織是不能動(dòng)他那塊宅基地的。但是，與一般意義的用益物權(quán)相比，宅基地的用益物權(quán)只有占有和使用權(quán)，沒有收益權(quán)，宅基地使用人不能以此獲取收益。按照這樣的規(guī)定，農(nóng)民對(duì)宅基地的用益物權(quán)事實(shí)上就是一個(gè)居住權(quán)，而且是按照規(guī)定面積的一戶一宅的居住權(quán)。停留在居住權(quán)意義上的宅基地制度，既與法律規(guī)定其為用益物權(quán)不符，也與現(xiàn)實(shí)相差懸殊。
賦予宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，是宅基地制度改革的突破口。一是在農(nóng)民的意識(shí)和習(xí)慣規(guī)則中，宅基地是農(nóng)村幾類土地中最接近他自己的，沒有理由對(duì)它的賦權(quán)比耕地承包權(quán)還差，比一般意義的用益物權(quán)內(nèi)涵更窄。二是無論發(fā)達(dá)地區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)、還是傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，宅基地已被作為事實(shí)上的財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)待，通過出租、交易、甚至轉(zhuǎn)讓獲得收益的現(xiàn)象已經(jīng)普遍化。三是不賦予宅基地可交易的權(quán)利，并不能起到保護(hù)農(nóng)民利益的作用。不允許交易，不利于農(nóng)民兌現(xiàn)他的宅基地使用權(quán)的收益，導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)殘缺。賦予他權(quán)利后，他如何處置是他的事，由農(nóng)民自己做主，他會(huì)評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)和收益，不會(huì)造成因賦權(quán)導(dǎo)致農(nóng)民失去宅基地而流離失所。四是只有賦予宅基地更充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)，才能為交換宅基地福利分配制度打下基礎(chǔ)。因此，要明確，保障農(nóng)民的宅基地用益物權(quán)，就必須賦予農(nóng)民對(duì)宅基地更充分的占有、使用、收益和轉(zhuǎn)讓權(quán)以及繼承權(quán)，使其真正成為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)。
二是完善農(nóng)村宅基地權(quán)利體系。核心是進(jìn)一步明確宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶宅基地使用權(quán)與農(nóng)戶房屋所有權(quán)的權(quán)利內(nèi)容以及三者之間的權(quán)利關(guān)系。一是在所有權(quán)上，在實(shí)施農(nóng)村集體所有權(quán)確權(quán)后，明確村組邊界內(nèi)的宅基地及其他集體建設(shè)用地為農(nóng)民集體共有產(chǎn)權(quán)。作為集體共有土地，其上產(chǎn)生的收益為成員共有。 在宅基地集體所有權(quán)與農(nóng)戶使用權(quán)的關(guān)系上，一個(gè)待解決的問題是，集體所有者要不要對(duì)使用者收取所有權(quán)地租。一種方案是，集體內(nèi)的宅基地如是按成員權(quán)平分，集體所有權(quán)內(nèi)部化為成員權(quán)集體所有制，就不存在所有權(quán)租金問題。另一種方案是，承認(rèn)現(xiàn)在的按戶申請(qǐng)與批準(zhǔn)宅基地現(xiàn)實(shí)，農(nóng)戶之間占有的宅基地量就是差別化的，既然集體所有宅基地是成員平等共有的，平衡成員利益的方式就是，集體所有者向農(nóng)戶收取地租，再在成員之間平等共享。二是在宅基地使用權(quán)上，已經(jīng)分到各戶的宅基地使用權(quán)權(quán)利按上面提到的宅基地用益物權(quán)改革新政策及新方案【全文】處理，在此不再累述。三是房屋所有權(quán)上，現(xiàn)有法律和政策已經(jīng)賦權(quán)充分，唯一要解決的是房地關(guān)系問題，即實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)與其上房屋所有權(quán)的權(quán)利關(guān)系的統(tǒng)一。
(二)改革現(xiàn)行宅基地制度，實(shí)現(xiàn)宅基地的資本化
宅基地制度安排中最特殊的體現(xiàn)在兩方面：一是以成員權(quán)獲得;二是無償取得。目前在宅基地制度改革上也陷在這里。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，宅基地制度改革應(yīng)以承認(rèn)這兩方面的獨(dú)特性為前提。因?yàn)樗且约w成員權(quán)為邊界的，所以集體以外的成員不能進(jìn)入;因?yàn)榧w成員是無償獲得的，所以宅基地就不是商品，更不能資本化。這種觀點(diǎn)有一定的道理，但是，不能以此作為不往前走的理由。我的觀點(diǎn)是，只有打破成員性和無償性，宅基地制度才能朝著財(cái)產(chǎn)性和資本化方向改。如果繼續(xù)守著這兩個(gè)特殊性，宅基地制度就談不上改革。因此，筆者認(rèn)為，改革宅基地制度，就是改革宅基地的成員分配制度和無償取得制度。與耕地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分配制度類似，以一個(gè)時(shí)點(diǎn)為界，集體合法成員一次性獲取均等的宅基地，新成員或立新戶者取得宅基地，以有償方式取得。在此基礎(chǔ)上，對(duì)不同區(qū)域宅基地對(duì)外開放，采取差別性辦法，沿海地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部宅基地價(jià)值已經(jīng)顯化地區(qū)，由于早就沒有實(shí)行宅基地福利分配制度，實(shí)行宅基地使用與轉(zhuǎn)讓的對(duì)外開放，外村租用或轉(zhuǎn)用集體宅基地的收益，在集體組織成員間分配。對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，鑒于需求沒有那么旺盛，宅基地問題主要是村內(nèi)農(nóng)戶之間的調(diào)劑問題，建議先放開村內(nèi)及村際宅基地可交易，限于農(nóng)民身份的人之間的出租、轉(zhuǎn)讓，在條件成熟后，實(shí)現(xiàn)與沿海地區(qū)及城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)同等的宅基地對(duì)外交易。
(三)改革村莊規(guī)劃和用途管制，完善宅基地管理制度
我們前面已論及，現(xiàn)行的宅基地管理看上去非常嚴(yán)格，審批與指標(biāo)管理層層加碼，但是，宅基地管理效力很差，為此，必須結(jié)合農(nóng)村實(shí)際，提高宅基地管理的有效性。一是以規(guī)劃管制明確村莊和政府宅基地管理責(zé)任。在劃定村莊宅基地使用規(guī)劃后，上級(jí)政府按村莊規(guī)劃，對(duì)于突破規(guī)劃的行為進(jìn)行依法管制。規(guī)劃范圍內(nèi)的宅基地使用管理下放到村級(jí)組織。二是明確宅基地使用主要是村莊存量用地。鑒于中國(guó)宅基地總量非常大，鄉(xiāng)村人口在減少，空心村在增加，未來中國(guó)村莊宅基地使用不得再占新增用地。對(duì)于村莊使用存量建設(shè)用地，國(guó)土管理部門不需再將宅基地納入年度建設(shè)用地指標(biāo)管理。只要符合規(guī)劃，且在存量范圍內(nèi)使用，就不需要進(jìn)行年度指標(biāo)審批，由村集體自行處置。三是嚴(yán)格用途管制。在規(guī)劃和存量管理權(quán)下放到村一級(jí)以后，政府加大從嚴(yán)實(shí)施用途管制，對(duì)于占用耕地蓋房行為，對(duì)村組織和蓋房主體嚴(yán)格依法處置。
