深入學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的部署要求，必須緊密結(jié)合實(shí)際，在改革發(fā)展的各項(xiàng)工作中堅(jiān)持好、運(yùn)用好法治原則。法治原則是法治體系的重要支撐，只有把法治原則樹立起來，貫徹下去，法治思維和法治方式才會(huì)有所遵循、有所堅(jiān)守，并落到實(shí)處。簡政放權(quán)是黨的十八大和十八屆二中、三中全會(huì)部署的重要改革，直接涉及法律關(guān)系的重大調(diào)整和權(quán)利義務(wù)、職權(quán)職責(zé)的重新配置，能否切實(shí)貫徹法治原則，事關(guān)改革事業(yè)成敗，也事關(guān)法治建設(shè)大局。在黨的十八屆二中全會(huì)上，*同志強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮法治對轉(zhuǎn)變政府職能的引領(lǐng)和規(guī)范作用，政府職能轉(zhuǎn)變到哪一步，法治建設(shè)就要跟進(jìn)到哪一步。一年多來，探索推進(jìn)簡政放權(quán)的過程，也是探索推進(jìn)法治政府建設(shè)的過程，一些重要的法治原則值得認(rèn)真研究，并在今后不斷深化完善。
一、職權(quán)法定原則
法治首先要落在職權(quán)法定上，公權(quán)者該做什么、不該做什么，能做什么、不能做什么，皆于法有據(jù)，一準(zhǔn)于法。行政審批是政府的法定職權(quán)，不論設(shè)定與取消、轉(zhuǎn)移與下放、增加與減少，都涉及現(xiàn)有法律關(guān)系的調(diào)整變動(dòng)，必須依法而為，即便政府主動(dòng)削權(quán)，也不能自己說了算。
一要解決于法有據(jù)問題，做到先授權(quán)、后改革。2013年3月，根據(jù)黨的十八大和十八屆二中全會(huì)精神，國務(wù)院提請第十二屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議審議批準(zhǔn)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，得到了最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)的授權(quán)。現(xiàn)在，有些部門和地方改革的積極性很高，需要注意的是，凡涉及法律關(guān)系變動(dòng)、影響法律實(shí)施的先行先試，都應(yīng)當(dāng)在充分論證的基礎(chǔ)上依照法定程序先取得不同形式的授權(quán)。
二要解決法律法規(guī)清理修改問題，做到先動(dòng)法、后動(dòng)權(quán)。這些年，隨著立法增多，政府職權(quán)多數(shù)已經(jīng)寫在法上，動(dòng)權(quán)必動(dòng)法。國務(wù)院簡政放權(quán)改革審慎采取了先動(dòng)法、后動(dòng)權(quán)的方式。比如，在研究決定取消下放審批項(xiàng)目時(shí)，同步研究清理修改有關(guān)法律法規(guī)。涉及修改法律的，提請全國人大常委會(huì)審議通過后，再公布取消和下放審批項(xiàng)目的決定;涉及修改行政法規(guī)的，經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì)審議通過后公布;若行政法規(guī)設(shè)定的審批項(xiàng)目是以法律為依據(jù)的，還要等到有關(guān)法律修改完成后，再修改相關(guān)行政法規(guī)。
三要解決法外行權(quán)擴(kuò)權(quán)問題，防范權(quán)力邊減邊增、明減暗增。2013年9月19日發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》，要求今后起草法律草案、行政法規(guī)草案一般不新設(shè)行政許可;確需新設(shè)的，必須嚴(yán)格遵守行政許可法的規(guī)定，嚴(yán)格設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真履行法定程序，加強(qiáng)合法性、必要性和合理性審查論證，從嚴(yán)控制。
二、放管結(jié)合原則
“管得過多過死”與“管得不夠不力”，這兩種經(jīng)常聽到、看似矛盾的說法，提醒我們認(rèn)真思考治理規(guī)則和治理能力，而不能簡單地拘泥于管多管少�，F(xiàn)代治理區(qū)別于非現(xiàn)代治理，最重要的，是由社會(huì)物質(zhì)文化條件和社會(huì)關(guān)系變化所決定的治理規(guī)則變了，公權(quán)者該干什么、不該干什么的規(guī)則變了。從法治角度看，就是法律關(guān)系變了，權(quán)利義務(wù)(職權(quán)職責(zé))關(guān)系變了。我國現(xiàn)行體制是從長期實(shí)行的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制走過來的，公權(quán)者管了許多不該管、管不好的事，加之官僚主義、形式主義、腐敗奢靡之風(fēng)滋生蔓延，抑制了社會(huì)活力釋放，束縛了社會(huì)生產(chǎn)力發(fā)展，這就決定了改變治理規(guī)則要從放權(quán)賦能起步，走向法治也要從放權(quán)賦能起步。
據(jù)有些地方統(tǒng)計(jì)，政府權(quán)力百分之七八十集中在行政審批和行政處罰，其中，審批又具有源頭性。對老百姓來講，有時(shí)辦一件事，要蓋幾十個(gè)甚至上百個(gè)公章。這個(gè)嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)，要求放權(quán)賦能應(yīng)首先大幅減放行政審批權(quán)力。我們熟知的現(xiàn)代法治理論，往往從先定的權(quán)利、良好的立法出發(fā)，來推導(dǎo)法治的基本要求，設(shè)計(jì)法治的理想王國，但往往與現(xiàn)實(shí)存在差距。只有從實(shí)際出發(fā)，先解除法定的制度束縛，人們才能夠享有實(shí)際權(quán)利，擁有自主自為、自負(fù)其責(zé)的實(shí)際空間，并逐漸養(yǎng)成對法律的現(xiàn)實(shí)依賴、堅(jiān)定信仰和自覺遵從，“法無禁止皆可為”等法治要求才會(huì)具有實(shí)際意義。這是事情的一個(gè)方面。另一方面，我們的政府是人民的政府，必須積極主動(dòng)地?fù)?dān)當(dāng)起為人民服務(wù)的責(zé)任，簡政放權(quán)不是弱權(quán)卸權(quán)，放任不管，而是要轉(zhuǎn)變職能，善治善管。公權(quán)者在減放一些權(quán)力、撤出一些領(lǐng)域的同時(shí)，必須堅(jiān)持依法全面履行職能，做到“法定職責(zé)必須為”，才能有效克服權(quán)力濫用和越位、錯(cuò)位、缺位，最終跳出“一放就亂、一管就死”的怪圈，“法無授權(quán)不可為”等法治要求也才會(huì)具有實(shí)際意義。只有把放權(quán)賦能與加強(qiáng)監(jiān)管有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)活力與秩序的統(tǒng)一，才能形成現(xiàn)實(shí)的、活生生的法治狀態(tài)。
簡政放權(quán)改革中提出的“放管結(jié)合”，是一條從中國實(shí)際出發(fā)、解決中國實(shí)際問題的重要原則。它要求，政府職能轉(zhuǎn)變既要把該放的權(quán)力放開放到位，又要把該管的事務(wù)管住管好，“放和管兩個(gè)輪子都做圓，都要轉(zhuǎn)起來”。一方面，大幅取消和下放行政審批項(xiàng)目，最大限度減少對生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)和產(chǎn)品物品的許可，縮小投資項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案的范圍，減少對各類機(jī)構(gòu)和活動(dòng)的認(rèn)定，原則上取消不符合行政許可法的資質(zhì)資格許可。凡是公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的，行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的，一律不設(shè)行政許可。另一方面，努力健全監(jiān)管制度，把著力點(diǎn)放到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義。政府管理要更多地從事前審批轉(zhuǎn)到事中、事后監(jiān)管，充分體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)先定、規(guī)則公平、合理預(yù)期、自負(fù)其責(zé)、事后追懲的法治方式。對涉及國家安全、公共安全以及人身健康和生命財(cái)產(chǎn)安全等領(lǐng)域，仍然要加強(qiáng)全方位監(jiān)管。對取消和下放審批項(xiàng)目的領(lǐng)域，要有針對性地設(shè)計(jì)后續(xù)監(jiān)管措施，并強(qiáng)化原審批實(shí)施機(jī)關(guān)的監(jiān)管職責(zé)�？梢哉f，放管結(jié)合原則體現(xiàn)了充分發(fā)揮市場決定性作用與更好發(fā)揮政府作用的結(jié)合，體現(xiàn)了激發(fā)、釋放活力與健全、維護(hù)秩序的結(jié)合，既是具有*的改革語言，也是培育法治過程中應(yīng)當(dāng)秉持的一條重要原則。
三、法制統(tǒng)一原則
簡政放權(quán)針對的是繁政苛政，目的是要革弊興利，便民利民。政之繁苛庸散，在法律上主要表現(xiàn)為規(guī)則繁亂、機(jī)構(gòu)繁復(fù)、程序繁瑣，公權(quán)者職能交叉、權(quán)責(zé)脫鉤，爭權(quán)諉責(zé)、“依法打架”，導(dǎo)致立法出現(xiàn)碎片化、部門利益化，執(zhí)法出現(xiàn)重復(fù)化、選擇化，最終遭罪的是老百姓。因此，簡政放權(quán)改革要更加重視對現(xiàn)有法律制度的清理修訂、整合提升，從更深的層次上、在改革的動(dòng)態(tài)中充分體現(xiàn)和維護(hù)法制的統(tǒng)一。
首先，處理好“多”與“一”的關(guān)系�，F(xiàn)代國家治理體系龐大，分工細(xì)密，規(guī)則繁多，但法律制度，無論中央與地方、部門與部門、地方與地方、內(nèi)地與特區(qū)、黨內(nèi)與黨外、成文與習(xí)慣、世俗與宗教，都必須在憲法基礎(chǔ)上保持基本精神、基本規(guī)則的一致，這樣才有法治可言。中國是一個(gè)大國，情況復(fù)雜，建設(shè)法治體系、維護(hù)法制統(tǒng)一的要求更高、任務(wù)更重，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持一國一法、一法多制。具體到老百姓辦事來講，規(guī)則公平是權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平的前提，規(guī)則一致又是規(guī)則公平的前提。規(guī)則一致應(yīng)當(dāng)要求各級政府及其工作部門在減放權(quán)力的同時(shí)，制定明晰的權(quán)力清單和相應(yīng)的權(quán)力運(yùn)行規(guī)則，在此基礎(chǔ)上，按照精簡、統(tǒng)一、效能的原則，優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，盡可能做到一件事情、一樣規(guī)矩、一個(gè)窗口。比如，近期國務(wù)院按照登記機(jī)構(gòu)、登記簿冊、登記依據(jù)、登記信息“四統(tǒng)一”的要求，起草不動(dòng)產(chǎn)登記條例，就是整合規(guī)則、穩(wěn)定物權(quán)、便利千家萬戶的改革探索。
其次，處理好“變”與“守”的關(guān)系。改革是現(xiàn)有法律秩序內(nèi)的“變法”，應(yīng)當(dāng)處理好規(guī)則的變動(dòng)與穩(wěn)定的關(guān)系，把改革措施的階段性、單一性、靈活性與法律體系的整體性、協(xié)調(diào)性、穩(wěn)定性有機(jī)統(tǒng)一起來。簡政放權(quán)改革是分領(lǐng)域、分批次、有重點(diǎn)、有步驟推進(jìn)的，當(dāng)務(wù)之急，是統(tǒng)籌清理修訂法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件。一年多來，國務(wù)院已三次提請全國人大常委會(huì)修改相關(guān)法律22部、四次修改和廢止相關(guān)行政法規(guī)66部，均采取一攬子方式，同時(shí)，一攬子又是分步驟、有取舍的。比如，為避免短時(shí)間內(nèi)頻繁修改同一部法律法規(guī)，能合并修改的，盡可能合并修改;可以分步修改的，另行安排修改。下一步，在繼續(xù)做好涉及中央部門審批權(quán)力的法律、行政法規(guī)清理修訂工作的同時(shí)，要加強(qiáng)對涉及由地方政府實(shí)施的行政審批項(xiàng)目的法律、行政法規(guī)的清理修訂，加強(qiáng)對有關(guān)地方性法規(guī)、政府規(guī)章和規(guī)范性文件的清理修訂，該修改的修改，該廢止的廢止。此外，還要妥善解決改革先行先試的法律問題。2013年8月30日全國人大常委會(huì)審議通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在中國(上海)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定行政審批的決定》，是既解決改革試驗(yàn)的法律依據(jù)問題，又保證國家法律統(tǒng)一實(shí)施的有益探索。
四、發(fā)揚(yáng)民主原則
“知屋漏者在宇下，知政失者在草野�！弊鳛榕c百姓日常生活息息相關(guān)的改革舉措，簡政放權(quán)應(yīng)當(dāng)最廣泛地動(dòng)員和組織廣大群眾來參與、推進(jìn)和評判，這也是把改革納入法治軌道的一個(gè)重要途徑和保證�，F(xiàn)代法治體系由諸多程序構(gòu)成，其中最重要的是民主程序。民主是法治的前提和基礎(chǔ)，法治是民主的體現(xiàn)和保障。離開民主，法治就是無源之水。離開法治，民主就會(huì)亂象橫生。只有把民主程序走好了、走實(shí)了，才能把民主與法治有機(jī)結(jié)合起來，發(fā)揮好民主對法治的支撐作用，發(fā)揮好法治對民主的保障作用，建設(shè)一個(gè)更加開放透明規(guī)范高效的現(xiàn)代政府。
根據(jù)民主原則，凡取消和下放審批項(xiàng)目，都要按法定程序，不省步驟、不缺環(huán)節(jié)，歷經(jīng)研究醞釀、專家評估、溝通協(xié)調(diào)、集思廣益、達(dá)成共識的過程，特別是要廣泛聽取企業(yè)和群眾的意見，廣泛聽取直接與企業(yè)和群眾打交道的各地方基層單位的意見，避免自拉自唱。為方便群眾監(jiān)督和評議，行政機(jī)關(guān)既要公布行政審批項(xiàng)目清單，也要把審批的依據(jù)、流程和條件亮出來。近期，第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議專題聽取并審議國務(wù)院關(guān)于深化行政審批制度改革加快政府職能轉(zhuǎn)變工作情況的報(bào)告，還召開聯(lián)組會(huì)議進(jìn)行審議和詢問，體現(xiàn)了人大對簡政放權(quán)工作的監(jiān)督。
法治的鮮明特點(diǎn)，在于規(guī)則明晰、預(yù)期穩(wěn)定，權(quán)責(zé)一致、行為有序。當(dāng)前，簡政放權(quán)正在攻堅(jiān)克難，改變積久成習(xí)的治理方式須久久為功。只有更多地注重依靠法治，充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用，才能真正從體制機(jī)制上轉(zhuǎn)變職能，釋放活力，確保改革舉措合法有序，改革成效落地生根，使廣大群眾真正得到實(shí)惠，并在現(xiàn)實(shí)生活中樹立和增強(qiáng)信念。
