投資體制滯后 社�；鹂s水貶值成為常態(tài)
社會保險基金年均收益率為同期銀行活期存款利息，還不到2%，以CPI年均復(fù)合增長率高達(dá)4.8%相比，貶值近1000億元，基金縮水成為常態(tài)，以社平工資增長率14.8%作為參照，潛在的福利損失相當(dāng)于1.3萬億元。
省級作為投資主體不僅會強(qiáng)化早已形成的地方利益，而且與實現(xiàn)全國統(tǒng)籌背道而馳。一旦這一步邁出去，全國統(tǒng)籌將不可能真正實現(xiàn)，社保制度碎片化必將徹底“固化”。
中央政府建立一個全國性的專門投資機(jī)構(gòu)，或為國務(wù)院直屬事業(yè)單位，或為央企，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國社會保險基金的投資運(yùn)營。
中國社保制度建立已有20余年，投資體制始終缺位，龐大的社會保險基金和養(yǎng)老保險基金作為財政專戶存款“躺在銀行里睡大覺”，跑不贏通貨膨脹，多年來處于貶值風(fēng)險之中。“十三五”是貫徹落實十八屆三中全會提出的“加強(qiáng)社會保險基金投資管理和監(jiān)督，推進(jìn)基金市場化、多元化投資運(yùn)營”的關(guān)鍵時期。中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文在接受《經(jīng)濟(jì)參考報》記者采訪時表示，建立社會保險基金投資體制已刻不容緩。
投資體制滯后導(dǎo)致社保基金縮水貶值成為常態(tài)
《經(jīng)濟(jì)參考報》：隨著中國進(jìn)入老齡化社會步伐加快，社保基金投資體制改革和保值增值問題日益成為熱點話題，尤其是因包含“養(yǎng)老金入市”等內(nèi)容更是吸引了全社會的關(guān)注。現(xiàn)行的社�；鸸芾眢w制處于是一種什么狀況?
鄭秉文：20多年來，隨著社會保險制度的建立，社會保險基金保值增值的規(guī)定始終沒有發(fā)生過變化，即規(guī)定在留足兩個月的支付費(fèi)用外，只能用于購買國家債券和存入銀行賬戶，不得進(jìn)行其他任何形式的投資。社會保險基金投資運(yùn)營體制卻始終沒有任何改變。與基金增長幅度相比，與國外投資體制相比，都顯得嚴(yán)重滯后。
截至2013年底，養(yǎng)老保險基金累計結(jié)余28269億元，如果加上其他四險基金14314億元和城鄉(xiāng)居保與醫(yī)療等基金，已高達(dá)47727億元，相當(dāng)于當(dāng)年GDP的8.4%或財政收入的1/3多。在其他條件不變和新常態(tài)下，到“十三五”末，這個數(shù)字可望達(dá)10萬億元，接近財政收入的1/2。如此天文數(shù)字的基金規(guī)模，不改革造成的損失是駭人聽聞的。從1993-2012年，社會保險基金年均收益率為同期銀行活期存款利息，還不到2%，社保基金四種情景下的損失估算分別是：以CPI年均復(fù)合增長率高達(dá)4.8%相比，明顯處于貶值風(fēng)險之中，貶值近1000億元，基金縮水成為常態(tài);以企業(yè)年金基金投資收益率幾何平均值8.35%為參考基準(zhǔn)，損失達(dá)3277億元;以全國社會保障基金年均收益率9.02%為參考基準(zhǔn)，損失5500億元;以社平工資增長率14.8%作為參照，潛在的福利損失相當(dāng)于1.3萬億元。
從2006年以來，關(guān)于社會保險基金投資體制的討論與改革嘗試曾進(jìn)行過兩次。
第一次是2006-2007年，當(dāng)時討論和爭論主要集中在是由各省分別投資運(yùn)營，還是由中央統(tǒng)一投資管理，最終中央決定，除國家批準(zhǔn)的第一個試點省份遼寧繼續(xù)按原有體制進(jìn)行試點外，中央財政給予其他省份做實個人賬戶的補(bǔ)助資金直接委托給全國社�；鹄硎聲顿Y運(yùn)營。
第二次基金投資體制改革發(fā)生在2011年，當(dāng)時可供選擇方案被圈定為3個：“政府部門投資運(yùn)營”“市場機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營”和“專門機(jī)構(gòu)投資運(yùn)營”，最終決定建立一個專門投資機(jī)構(gòu)，即由中央政府出面建立一個統(tǒng)覽全國、市場化、多元化的投資機(jī)構(gòu)，系國務(wù)院的直屬事業(yè)單位。但由于對養(yǎng)老保險基金市場化和多元化投資的誤解，大量嚴(yán)厲質(zhì)疑和批評的言論充斥網(wǎng)絡(luò)媒體，2012年2月最終決定，已經(jīng)進(jìn)入實際操作階段的改革暫停。
在“十三五”期間，無論是基金規(guī)模，還是社會共識，或是前兩次改革嘗試的經(jīng)驗教訓(xùn)，建立投資管理運(yùn)營體制都到了呼之欲出的程度。
分散投資將強(qiáng)化地方利益
集中投資模式是改革方向
《經(jīng)濟(jì)參考報》：與前兩次改革相比，“十三五”期間進(jìn)行的第三輪改革的難度如何?有的地區(qū)已經(jīng)開始了養(yǎng)老金投資體制改革的實驗，您認(rèn)為，新一輪改革的政策選擇與改革取向的大體輪廓是怎樣的?
鄭秉文：我認(rèn)為，與前兩輪改革相比，第三輪改革面臨的形勢更為復(fù)雜了，這是因為可供選擇的政策范圍和利益主體發(fā)生了明顯變化，而“2011改革”圈定的三個思路改革取向是非常清晰的。第三輪改革至少存在5個潛在方案。
方案一和方案二均為各省分散自行投資的思路，一是采取地方政府直接控制的“行政受托”方式，即政府委托社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，后者實行外包與自營相結(jié)合。二是可能采取地方政府間接控制的“法人受托”方式，即建立省級獨資法人機(jī)構(gòu)(包括建立社會保障基金理事會)。這顯然是下下策，因為它存在兩個問題。一是在30多個省分散體制下，法人治理結(jié)構(gòu)難以建立起來。即使建立起來也難以解決許多重大問題，比如，誰來決定資產(chǎn)配置，各省收益率的巨大差別和攀比傾向?qū)е碌膯栴}如何處理，收益率為負(fù)值時將如何面對，如何面對各省分散投資的利益輸送風(fēng)險點等太多問題，不僅投資風(fēng)險加大，而且有可能增加對資本市場的沖擊和不確定性。第二個問題更重要，即省級作為投資主體不僅會強(qiáng)化早已形成的地方利益，而且與實現(xiàn)全國統(tǒng)籌背道而馳。一旦這一步邁出去，全國統(tǒng)籌將不可能真正實現(xiàn)，社保制度碎片化必將徹底“固化”。屆時，在世界各國中，中國將是唯一各省分散投資的國家，而統(tǒng)籌層次低下則是很多制度缺陷的根源。
方案三是最終決定實行統(tǒng)一的委托投資方式，即委托給全國社�；鹄硎聲�，實際是做實個人賬戶試點的中央補(bǔ)助委托投資和廣東千億基金委托投資的混合型做法，有關(guān)主管部門統(tǒng)一規(guī)定，但各省分散自行委托并簽署協(xié)議。這是下策。因為全國社保基金理事會雖然可以作為唯一或主要受托投資管理人，但早晚要解決這樣一個問題：其資金來源不同，基金性質(zhì)不同，用途不同，風(fēng)險容忍度不同，流動性和資產(chǎn)配置要求也都不同，隨著時間的推移，社會保險基金規(guī)模將越來越大，獨立出來單獨投資是遲早的事情，與其將來拆分，不如現(xiàn)在就新建機(jī)構(gòu)。
方案四是有限的分散化競爭性市場投資，即中央主管部門運(yùn)用行政方式直接將基金“分配”給若干養(yǎng)老基金管理公司，同時或通過招標(biāo)競爭委托給幾十個有資質(zhì)的專業(yè)化投資機(jī)構(gòu)。這是中策。它有兩種可能性，一是形成“兩層市場”結(jié)構(gòu)，即新組建的若干養(yǎng)老基金管理公司形成一級投資市場，目前市場上幾十個具有資質(zhì)的投資機(jī)構(gòu)有可能成為二級市場;二是還有形成“單層市場”結(jié)構(gòu)的可能性，即由于種種原因，新建養(yǎng)老基金管理公司步伐較慢，他們與幾十個具有資質(zhì)的投資機(jī)構(gòu)混合在一起，共同構(gòu)成市場，最終形成較為分散的競爭市場結(jié)構(gòu)。
方案五是中央政府建立一個全國性的專門投資機(jī)構(gòu)，或為國務(wù)院直屬事業(yè)單位，或為央企，統(tǒng)一負(fù)責(zé)全國社會保險基金的投資運(yùn)營。實際就是“2011改革”的方案，這是上策。它也有兩種可能性。一是新建投資機(jī)構(gòu)為國務(wù)院直屬的事業(yè)單位，與現(xiàn)存的全國社�；鹄硎聲嗤枰^的事業(yè)編制，行政費(fèi)用需要財政撥款，不能完全按照市場規(guī)律經(jīng)營;二是新建機(jī)構(gòu)為央企，一切按照市場規(guī)律辦事，既可解決薪酬福利待遇問題，也可解決人才問題，還可解決正常的運(yùn)營費(fèi)用問題，并且還可騰出大量事業(yè)編制，可謂一舉多得。
方案五可與方案四相結(jié)合，即可同時建立若干養(yǎng)老基金管理公司，作為外部投管人的旗艦，為形成二級市場創(chuàng)造良好的條件。
順利推進(jìn)投資體制改革應(yīng)克服十個問題
《經(jīng)濟(jì)參考報》：如果最終實施這種中央集中投資體制改革新政策及新方案【全文】，也就是將方案四和方案五結(jié)合起來，還有哪些問題尚待解決?
鄭秉文：統(tǒng)籌層次低是目前建立任何投資體制的大敵，與其最佳匹配的無疑是銀行存款和購買國債等非市場化的投資制度。所以，要想完成市場化和多元化的投資體制改革，只有各項社會保險實現(xiàn)目標(biāo)統(tǒng)籌層次，尤其是基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，最終才能消除“上解”資金過程中的種種困難，使投資體制成為一個“內(nèi)生”的制度。
投資體制改革既是“十三五”期間的重中之重，又是社保全面深化改革的一個硬骨頭。要想順利實現(xiàn)方案三、方案四、方案五，需要克服十個問題。
第一，中央事權(quán)和地方財權(quán)的關(guān)系。統(tǒng)籌層次低下，導(dǎo)致養(yǎng)老保險的事權(quán)和財權(quán)分離，即基金的保管權(quán)在地方，決策權(quán)卻在中央，“夾”在中間的省級政府向中央政府負(fù)責(zé)。此外，地方政府還負(fù)責(zé)基金的征收和平衡，與之相匹配的還有所謂的“投資權(quán)”，即在哪個銀行存款。隨著時間的推移，基金規(guī)模不斷擴(kuò)大，逐漸成為地方政府的一個利益，并且越來越固化。20多年來，統(tǒng)籌層次之所以難以提高，利益固化是原因之一。在這樣一個制度環(huán)境下，一旦實行中央集中投資管理的體制，就必將觸動早已形成的地方利益，
第二，中央投資與地方存款的關(guān)系。由于購買國債的社會保險基金只占全部基金的0.2%，其余幾乎全部以“財政專戶存款”的形式存在銀行。中央集中投資運(yùn)營后，存款減少量占原存款比例有限，大約只對12個省份有一定影響，其中新疆和寧夏下降幅度可能要大一些，大約為3%;北京和上海等6個省份下降要小一些，大約不到1%;其他省份下降幅度為1%-3%區(qū)間。
第三，資金上解與銀行系統(tǒng)的關(guān)系。中央集中投資對大型國有銀行的影響是很有限的，但對一些股份制商業(yè)銀行會產(chǎn)生一定的影響。例如，社保基金在某些銀行已達(dá)到存款額的5%，某些支行已超過10%，個別的甚至超過15%，這說明，實行中央集中投資管理體制改革對某些金融機(jī)構(gòu)是有一定影響的。
第四，集中投資與地方經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系。在理論上講，廣義貨幣(M2)供應(yīng)量對經(jīng)濟(jì)增長的影響較為明顯，但可采取分期分批逐步上解或轉(zhuǎn)存的辦法，把這些影響稀釋和分散開來，把對地方經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生的負(fù)面影響降到最小程度。
第五，投資收益和參保人權(quán)益的關(guān)系。基本養(yǎng)老保險基金歸集到中央之后，對其收益率的分配將是一個難題，比如，參保人能直接受益嗎?按照什么規(guī)則受益?如何受益?如何將受益部分分別劃分到參保人的統(tǒng)籌養(yǎng)老金和賬戶養(yǎng)老金里面去?在統(tǒng)賬結(jié)合制度下，這是一個比較復(fù)雜的分配問題，更是一個政治決策問題，容易誘發(fā)群體性事件，應(yīng)盡快理順關(guān)系，制定預(yù)案。
第六，多元化投資體制與現(xiàn)行投資政策的關(guān)系。采取中央集中投資的體制改革，在黨的十八屆四中全會之后應(yīng)立法先行，國務(wù)院應(yīng)盡快制定“基本養(yǎng)老保險基金投資管理條例”，否則，一些與現(xiàn)行政策相沖突的問題沒有解決的根據(jù)。
第七，市場化投資與新建機(jī)構(gòu)定位的關(guān)系�！盎攫B(yǎng)老保險基金投資管理條例”是《社會保險法》的下位法，但卻是制定“養(yǎng)老保險基金投資理事會條例”的上位法。因此，為理順投資機(jī)構(gòu)若干法律關(guān)系，也應(yīng)盡快制定“基本養(yǎng)老保險基金投資管理條例”，否則投資規(guī)范和準(zhǔn)則缺位，新建機(jī)構(gòu)的功能定位就無法確定。
第八，投資體制和養(yǎng)老保險制度的諸多關(guān)系。投資就有盈虧，無論收益率是正值還是負(fù)值，中央統(tǒng)一投資體制后，在投資收益率是正值且收益率較高的情況下，如何處理好中央投資機(jī)構(gòu)和參保人之間、中央政府和地方政府之間、個人賬戶與社會統(tǒng)籌之間、長期和眼前之間、制度可持續(xù)性與當(dāng)期實際需要之間、繳費(fèi)者和養(yǎng)老金領(lǐng)取者之間的諸多關(guān)系，這非常重要;在投資收益率為負(fù)值或大幅滑坡的情況下，棘手的處理難題是如何或是否有必要建立擔(dān)保或補(bǔ)償機(jī)制。在改革投資體制的同時，這些制度建設(shè)應(yīng)同步進(jìn)行。
第九，新建投資機(jī)構(gòu)與“名義賬戶制”的關(guān)系。“十三五”期間，如果養(yǎng)老保險制度開始向名義賬戶制轉(zhuǎn)型，就需對利率的確定、公布機(jī)制等作出一套規(guī)定;對投資的年報制度、資產(chǎn)和未來債務(wù)的動態(tài)測算、“名義資產(chǎn)”與名義利率的關(guān)系、名義利率與真實利率的關(guān)系、名義資產(chǎn)的獨立性與賬戶資產(chǎn)的關(guān)系等作出規(guī)定，對名義資產(chǎn)的法律地位作出規(guī)定。只有這樣，才能對新建投資機(jī)構(gòu)將要承擔(dān)的義務(wù)和實現(xiàn)的目標(biāo)提出參照。而所有這些內(nèi)容將涉及基本制度結(jié)構(gòu)的改革新政策及新方案【全文】和頂層設(shè)計，也涉及“有管理的利率”的相關(guān)政策的確定。
第十，儲備基金與制度支出的關(guān)系。全國社保基金理事會建立之后，對其收益期和支出期的界限始終沒有作出明確界定，這在相當(dāng)程度上與沒有制定未來養(yǎng)老保險制度長期精算預(yù)測有很大關(guān)系，而后者又與統(tǒng)賬結(jié)合的制度長期沒有定型有很大關(guān)系�！笆濉逼陂g，如果向名義賬戶制轉(zhuǎn)型予以確定，其他幾個問題也就隨之明確下來，進(jìn)而全國社保基金的支出期也就會確定下來，這將有利于儲備基金收入劃撥的制度化建設(shè)。
