養(yǎng)老保險制度改革(一)
養(yǎng)老金并軌真地來了
法治周末記者 趙晨熙
一份元旦前通過的改革新政策及新方案【全文】，成就了2015新年伊始最熱的話題。
這就是千呼萬喚始出來的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革新政策及新方案【全文】。
12月23日，國務(wù)院副總理馬凱代表國務(wù)院向全國人大常委會作關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)工作情況的報告，表示，養(yǎng)老金雙軌制改革新政策及新方案【全文】已經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會議和中央政治局常委會審議通過。
報告中提到，我國將推進(jìn)機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，建立與城鎮(zhèn)職工統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度。改革的基本思路，是“一個統(tǒng)一”“五個同步”。
一個統(tǒng)一，即“黨政機關(guān)、事業(yè)單位建立與企業(yè)相同的基本養(yǎng)老保險制度，實行單位和個人繳費，改革退休費計發(fā)辦法，從制度和機制上化解‘雙軌制’矛盾”。
五個同步，即“機關(guān)與事業(yè)單位同步改革，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險制度同步建立，養(yǎng)老保險制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)，待遇調(diào)整機制與計發(fā)辦法同步改革，改革在全國范圍同步實施”。
“并軌是一次重要突破�！敝袊ù髮W(xué)法和經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心教授胡繼曄向法治周末記者解釋稱，在此之前，職工基本養(yǎng)老保險是企業(yè)單位的“繳費型”統(tǒng)籌制度，由單位和職工本人按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納;機關(guān)事業(yè)單位的退休制度，則由財政統(tǒng)一支付養(yǎng)老金。
這種“雙軌運行”制度自實施以來一直成為引發(fā)社會矛盾和不公平心理的導(dǎo)火索。不過，胡繼曄也表示，目前確定的僅是思路框架，具體改革新政策及新方案【全文】尚未公布，正式改革前仍需進(jìn)行科學(xué)細(xì)致的調(diào)研，未來也要有詳細(xì)的實施意見和配套措施出臺，以保障養(yǎng)老金并軌制切實有效的實施。
“并軌”意義重大
“并軌制發(fā)展是大勢所趨�！焙^曄介紹，養(yǎng)老金“雙軌制”始于20世紀(jì)90年代，雖然曾一度在推進(jìn)國企改革等進(jìn)程中發(fā)揮了作用，但如今已到了必須改革之時。
這種改革的必要性，普通企業(yè)員工表示理解和認(rèn)可，不過，在機關(guān)事業(yè)單位一些職員中恐怕還未形成高度的一致共識。
法治周末記者隨機采訪了10位企業(yè)上班族，他們均表示對雙軌制推行的極力支持，稱這是實現(xiàn)社會公平的一個必要舉措。
然而，一些機關(guān)事業(yè)單位的職員表示，一時間尚難以接受要改革這個事實。
北京市產(chǎn)品質(zhì)量檢驗監(jiān)督所一家下屬事業(yè)單位員工鄧悅對法治周末記者坦誠，她對養(yǎng)老金并軌改革還有些不適應(yīng)，她原本看重事業(yè)單位，就是因為退休后可以享受由國家財政統(tǒng)一支付養(yǎng)老金。
鄧悅說：“與許多普通企業(yè)員工相比，我們的工資基數(shù)本就不高，僅有的優(yōu)勢就是工作穩(wěn)定和不用交養(yǎng)老保險，如果實行并軌制，我們到手的工資又要降了�！�
在國家稅務(wù)部門工作的北京公務(wù)員張文瀚也對法治周末記者透露，實行并軌制之后，機關(guān)原有的養(yǎng)老“優(yōu)勢”蕩然無存，一些原本打算考取公務(wù)員的人也開始慎重考慮。
對于養(yǎng)老金并軌遭遇不同群體“冰火兩重天”的對待，北京大學(xué)社會學(xué)系教授夏學(xué)鑾并不意外。
夏學(xué)鑾曾做過調(diào)研，民眾對機關(guān)公職人員及公務(wù)員存在不滿，很大原因就在于養(yǎng)老金雙軌制，“一方面是這些公職人員在職時不用繳納養(yǎng)老保險;此外代表勞動者退休時的養(yǎng)老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間比率的養(yǎng)老金替代率，機關(guān)公職人員也較普通企業(yè)職工相對高一些”。
“雙軌制造成了社會上對公職人員不滿的呼聲，也不利于社會的和諧穩(wěn)定�！毕膶W(xué)鑾強調(diào)，實現(xiàn)養(yǎng)老金并軌制不僅響應(yīng)了公眾對雙軌制不公平的關(guān)切，更是實現(xiàn)社會公平的必要舉措。
胡繼曄對此表示認(rèn)同，他向法治周末記者強調(diào)，并軌制提上日程意味著2013年十八屆三中全會提出的“建立更加公平可持續(xù)的社會保障制度”的總方針進(jìn)入到了落實“公平”的新階段。
胡繼曄說，養(yǎng)老金雙軌制已到了必須改革之時。而且從法律角度看，不論是公務(wù)員法、社會保險法還是事業(yè)單位人事管理條例中對“事業(yè)單位及其工作人員依法參加社會保險”等規(guī)定，都表明機關(guān)事業(yè)單位保險制度和社會保險制度保障的人群雖然不同，但保障內(nèi)容實質(zhì)上是一樣的，并軌制改革是具備法律基礎(chǔ)的。
“其實，即使與國外發(fā)達(dá)國家相比，中國在社保改革上的進(jìn)步也很明顯�！焙^曄舉例稱，美國1935年就通過了社會保障法案，但到1983年才將公務(wù)人員納入;而我國的社保改革此次就將公務(wù)員納入，消除了事業(yè)單位人事管理條例頒布后很多人認(rèn)為公務(wù)員將不進(jìn)入社保體系的疑慮，是此次改革的亮點，在我國養(yǎng)老保險制度改革中具有里程碑意義。
除了并軌制發(fā)展意義重大外，夏學(xué)鑾預(yù)測，并軌方案的出臺可能會助推人才流動和社會活力的新一輪激發(fā)。
他解釋稱，一方面事業(yè)單位編制的優(yōu)勢減少，吸引力會相應(yīng)降低;此外并軌制的發(fā)展也會打消以前一些在體制內(nèi)工作，想轉(zhuǎn)行卻因害怕離開機關(guān)事業(yè)單位而老無所依的員工們的顧慮，使得一些人逐漸選擇從機關(guān)事業(yè)單位流向企業(yè)。
具體改革措施仍需討論
目前養(yǎng)老金并軌僅確定了思路框架，具體改革新政策及新方案【全文】尚未公布。夏學(xué)鑾認(rèn)為，改革應(yīng)穩(wěn)妥推進(jìn)，因為這會涉及到相當(dāng)一批人群的切身利益，尤其是受到并軌制直接影響較大的機關(guān)事業(yè)單位人員。
胡繼曄也指出，機關(guān)事業(yè)單位職工包括公務(wù)員、醫(yī)生、教師、科研人員等群體，可以說是社會發(fā)展的中堅力量，應(yīng)該讓他們正確理解并軌制發(fā)展的意義，消除負(fù)面情緒，并積極配合并軌制的發(fā)展。
對于機關(guān)事業(yè)單位人員擔(dān)心的因繳納養(yǎng)老保險而工資降低的問題，胡繼曄表示養(yǎng)老保險制度改革中提到的“五個同步”其中就包括養(yǎng)老保險制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)。
“此舉將與員工工資改革相掛鉤，也是實現(xiàn)改革成功的重要保證。”胡繼曄認(rèn)為，并軌制改革將實行單位和個人繳費，因此我國機關(guān)事業(yè)單位職工改革的重點應(yīng)當(dāng)放在彌補改革后工資待遇降低的部分。
“為確保改革后機關(guān)事業(yè)單位職工個人收入不會出現(xiàn)大幅下降，對工資的調(diào)整應(yīng)考慮能覆蓋個人繳費部分，以減輕改革阻力�！�
此外，胡繼曄強調(diào)，職業(yè)年金制度的建立也是并軌制改革中的重要一環(huán)，在改革的“五個同步”中，職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險制度同步建立也是其中之一。
胡繼曄介紹，職業(yè)年金是指機關(guān)事業(yè)單位人員的補充養(yǎng)老保險，目前我國還未完全建立起這種制度。
他認(rèn)為，職業(yè)年金的建立發(fā)展模式應(yīng)由事業(yè)單位和職工共同繳費，國家提供稅收優(yōu)惠，各級財政給予相應(yīng)的補助，在管理上實行個人賬戶管理，同時在基金的運作上實行市場化運作。
除了要考慮到并軌制對機關(guān)事業(yè)單位人員可能帶來的負(fù)面影響外，夏學(xué)鑾強調(diào)養(yǎng)老金并軌最重要的還是解決養(yǎng)老公平問題，“就高不就低”應(yīng)是改革原則。
“與其降低機關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金待遇，不如提高普通企業(yè)單位養(yǎng)老金待遇。全面提高全民養(yǎng)老金水平的關(guān)鍵，則在于企業(yè)年金制度與職業(yè)年金制度的同步發(fā)展�！毕膶W(xué)鑾表示。
“企業(yè)年金作為企業(yè)職工的補充養(yǎng)老保險制度，因是自愿參保，目前全國參保率還不足10%�！毕膶W(xué)鑾坦言，如果只發(fā)展職業(yè)年金而不發(fā)展企業(yè)年金，機關(guān)事業(yè)單位職工和企業(yè)職工的養(yǎng)老金水平仍會有不小差距。
對此他建議，養(yǎng)老金改革應(yīng)將企業(yè)年金與職業(yè)年金一樣作為“硬性標(biāo)配”制度，通過國家給予一定稅收優(yōu)惠政策形成以養(yǎng)老保險為基礎(chǔ)，結(jié)合職業(yè)年金、企業(yè)年金機制共同組成多支柱養(yǎng)老保障系統(tǒng)。
不過夏學(xué)鑾也強調(diào)，“并軌”更多是指制度設(shè)計的統(tǒng)一，而不是說所有人的養(yǎng)老金完全一樣。
他表示，新的養(yǎng)老保障制度的基本模式是逐步實現(xiàn)一套制度，將所有人員納入這套體制內(nèi)，而在制度框架內(nèi)因不同工種、不同工作年限等分別對應(yīng)不同等級，“基礎(chǔ)養(yǎng)老金應(yīng)是一樣的，而企業(yè)職業(yè)年金有所差別，這樣就能達(dá)到公平和工作貢獻(xiàn)的對應(yīng)”。
“養(yǎng)老金并軌涉及多方內(nèi)容，正式改革前仍有很多問題需進(jìn)行細(xì)致的討論研究�！焙^曄舉例稱，改革適用“新人新辦法、老人老辦法”的原則，而對于那些在改革前就在機關(guān)事業(yè)單位工作，還未退休的“中人”來說則比較麻煩。
胡繼曄表示，如果沿用企業(yè)養(yǎng)老改革時的視同繳費政策，對財政資金的壓力會小很多，但今后恐將面臨養(yǎng)老金個人賬戶虧空的問題;而由財政一次性將個人賬戶做實，又將產(chǎn)生巨大的財政壓力，因此改革新政策及新方案【全文】仍需細(xì)致的討論。
此外，目前職工基本養(yǎng)老保險基金保值增值機制不健全，結(jié)余基金大多存銀行、買國債，投資渠道單一，收益率較低也是影響未來養(yǎng)老金改革持續(xù)性的重要問題。
胡繼曄提出，養(yǎng)老金要想實現(xiàn)保值增值，可以在確�；鸢踩那疤嵯聰U大投資渠道，增加委托運營資金，實施多元化投資策略。
“養(yǎng)老金并軌制改革涉及民眾的切身利益，更需要改革新政策及新方案【全文】正式出臺前的細(xì)致研究和全面考量�！毕膶W(xué)鑾說。
養(yǎng)老保險制度改革(二)
養(yǎng)老金雙軌制之變
“養(yǎng)老金并軌制改革涉及民眾的切身利益，更需要改革新政策及新方案【全文】正式出臺前的細(xì)致研究和全面考量”
法治周末記者 高原
繼2008年之后，養(yǎng)老金雙軌制改革的“靴子”在7年后終于要落地了。
12月23日，有消息稱，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革新政策及新方案【全文】已經(jīng)擬定，并在決策層面獲得通過。這意味著，已經(jīng)試點多年的養(yǎng)老金并軌改革將有全面實質(zhì)性的進(jìn)展。
同時，國務(wù)院副總理馬凱也在當(dāng)日的全國人大常委會會議上表示，此次改革將從制度和機制上化解“雙軌制”矛盾。
那么，養(yǎng)老金“雙軌制”是如何形成的?伴隨著社會制度的發(fā)展變化，養(yǎng)老金的雙軌制又經(jīng)歷哪些變遷，產(chǎn)生了什么樣的影響?
雙軌制形成
人力資源和社會保障部副部長胡曉義在接受媒體采訪時介紹，我國城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保險制度改革是逐步推開的，伴隨著我國從計劃經(jīng)濟(jì)走向的進(jìn)程。
計劃經(jīng)濟(jì)時期，我國企業(yè)基本上都是國有性質(zhì)，企業(yè)職工是“單位人”，在職時的工資、退休后的養(yǎng)老，完全由單位負(fù)責(zé)。
上世紀(jì)80年代中期開始的國有企業(yè)改革沖擊了傳統(tǒng)的勞動保險制度。
為平衡不同企業(yè)的退休費用負(fù)擔(dān)，廣東等地開始試行退休費用社會統(tǒng)籌。
隨著企業(yè)用工制度和工資福利制度改革的深入推進(jìn)，1991年，國務(wù)院頒布了《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，規(guī)定社會養(yǎng)老保險費用由國家、企業(yè)和個人三方共同負(fù)擔(dān)，實行社會統(tǒng)籌。
統(tǒng)賬結(jié)合的養(yǎng)老保險制度在企業(yè)大規(guī)模覆蓋是從上世紀(jì)90年代中后期開始的。
當(dāng)時，我國國有企業(yè)普遍出現(xiàn)經(jīng)營困難，許多企業(yè)發(fā)不出退休金。有的企業(yè)用賣不掉的產(chǎn)品抵退休金，有的干脆不給辦退休。
在此背景下，城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度加快擴面，并提出了“確保養(yǎng)老金按時足額發(fā)放”的任務(wù)目標(biāo)，解決職工“領(lǐng)不到養(yǎng)老金”這個最突出的矛盾。
企業(yè)職工養(yǎng)老從“單位保障”邁向了“社會保障”。
在這個階段，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度也進(jìn)行了研究探索，但改革進(jìn)程相對滯后，仍實行單位退休養(yǎng)老制度。
改革的不同步，兩種制度在籌資方式、待遇計發(fā)調(diào)整和管理方式上均不同，形成了所謂的養(yǎng)老“雙軌制”。
問題凸顯
我國現(xiàn)行的退休金雙軌制，有兩套并行的養(yǎng)老金體系，一套是政府部門、事業(yè)單位的退休制度，由財政統(tǒng)一支付養(yǎng)老金;另一套是社會企業(yè)單位的“繳費型”統(tǒng)籌制度，由單位和職工本人按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納。
對這樣的雙軌制，媒體歸納出三個不同：
一是統(tǒng)籌的辦法不同，企業(yè)人員是單位和職工本人按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納，機關(guān)事業(yè)單位的則由國家財政統(tǒng)一籌資;
二是支付的渠道不同，企業(yè)人員由自籌賬戶上支付，而機關(guān)事業(yè)單位則由國家財政統(tǒng)一支付;
三是享受的標(biāo)準(zhǔn)不同，機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)高于企業(yè)退休人員，差距大概是3倍至5倍。
上世紀(jì)90年代國有企業(yè)制度改革過程中，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險率先納入社保體系，而機關(guān)事業(yè)單位人員的養(yǎng)老金仍由國家財政和單位按退休前工資70%至90%的高比例支付。
中國勞動統(tǒng)計年鑒的數(shù)據(jù)顯示，1993年以前，機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)的人均離退休費基本在同一個水平線，年均不到5000元。此后兩者的差距越來越大。2007年之后，差距有所持平，但一直維持在1.5∶1的水平。
這種差距的存在，導(dǎo)致矛盾日益突出。
國務(wù)院副總理馬凱在代表國務(wù)院向全國人大常委會作報告時表示，雖然我國社會保障體系基本形成，但公平性不足。其中，由于機關(guān)事業(yè)單位仍實行單位退休養(yǎng)老制度，與企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度雙軌運行，待遇差距矛盾突出，社會反響強烈。
國家行政學(xué)院竹立家教授在接受法治周末記者采訪時也表示：“養(yǎng)老金雙軌制使機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)退休人員之間形成一道鴻溝，這道鴻溝引發(fā)的不公平感，隨著養(yǎng)老金缺口的加劇而更為明顯;因此，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌是大勢所趨。”
改革一度受阻
其實，早在1996年，時任全國政協(xié)委員、中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會會長宋曉梧就率先提出要統(tǒng)籌企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老金制度。
1997年，國務(wù)院公布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》后，要求統(tǒng)一企業(yè)和事業(yè)單位的養(yǎng)老制度。
此后，“十五”計劃綱要明確提出“適時改革并完善機關(guān)事業(yè)單位職工養(yǎng)老保險制度”，十六屆三中全會進(jìn)一步提出了“積極探索機關(guān)和事業(yè)單位社會保障制度改革”，十七大報告再次要求“促進(jìn)機關(guān)和企事業(yè)單位的養(yǎng)老保險制度改革”。
在近幾年的全國兩會上，關(guān)于取消養(yǎng)老金雙軌制的提案每年都是公眾關(guān)注的焦點。
改革的曙光出現(xiàn)在2008年。當(dāng)年，國務(wù)院出臺《事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革新政策及新方案【全文】》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省(市)進(jìn)行試點。
當(dāng)時確定的改革方式包括：養(yǎng)老保險費用由單位和個人共同負(fù)擔(dān)，退休待遇與繳費相聯(lián)系，基金逐步實行省級統(tǒng)籌，建立職業(yè)年金制度，實行社會化管理服務(wù)等。
但5年過去之后，除廣東省進(jìn)行了部分改革之外，其他省市的試點基本沒有實質(zhì)動作。
在業(yè)內(nèi)專家看來，試點改革遇到前所未有的阻力而至今進(jìn)展緩慢。
對于進(jìn)展緩慢的原因，上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院副教授鄭春榮在接受法治周末采訪時曾表示，試點改革的阻力太大：職業(yè)年金個人不愿意出，出了就是待遇減少;單位不愿意出，沒有撥款，沒有動力出錢。
“此外，整體責(zé)任不明，2008年國發(fā)10號文的法律效力也不太清楚，就沒有人愿意先拿自己開刀�！编嵈簶s說。
中國社會科學(xué)院世界社保研究中心主任鄭秉文曾撰文指出，遇到的阻力問題之一在于公平問題。與公務(wù)員相比，事業(yè)單位養(yǎng)老金要稍低一些，但改革試點卻明顯沒有將公務(wù)員包括進(jìn)來，并且公務(wù)員改革沒有預(yù)期，這使事業(yè)單位感到不公平，積極性不高�！霸圏c改革進(jìn)行不下去就是因為沒有把機關(guān)加進(jìn)來�！�
此外，在鄭秉文看來，試點改革未能成功的另外一個原因在于事業(yè)單位預(yù)期改革后養(yǎng)老金水平下降帶來的阻力。
2013年8月，胡曉義在接受媒體采訪時表示，制度的最終統(tǒng)一，也就是“并軌”，這個大方向是明確的。實際的推進(jìn)，要考慮兩方面情況：一方面，機關(guān)事業(yè)單位現(xiàn)行退休養(yǎng)老制度已實行60多年，從以往的經(jīng)驗看，對這類“老制度”進(jìn)行徹底改革，必須是循序漸進(jìn)的，才能實現(xiàn)制度的平穩(wěn)過渡，減少社會震蕩。另一方面城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度本身也需要繼續(xù)改革完善。
“所謂‘并軌’并不是簡單地把機關(guān)事業(yè)單位退休制度‘并入’企業(yè)養(yǎng)老保險制度，而是朝著一個共同的方向改革和推進(jìn)，最終取消‘雙軌制’�！焙鷷粤x同時透露，人社部正在抓緊研究養(yǎng)老保險頂層設(shè)計方案。
一年之后，收官之時，傳來了養(yǎng)老金雙軌制終于要并軌的好消息。
雖然具體方案尚未公布，不過，可以預(yù)期的是，備受詬病的養(yǎng)老金雙軌制即將成為歷史。
養(yǎng)老保險制度改革(三)
養(yǎng)老基金投資管理是個難題
法治周末記者 陳霄
在的最后一周，國務(wù)院常務(wù)會議和中央政治局常委會審議通過了養(yǎng)老金雙軌制改革新政策及新方案【全文】。幾乎與此同時，中國社會科學(xué)院世界社保研究中心發(fā)布了《中國養(yǎng)老金發(fā)展報告2014》，報告的主題為“向名義賬戶轉(zhuǎn)型”。
中國社科院世界社保研究中心主任、美國研究所所長鄭秉文在接受法治周末記者采訪時透露，人力資源和社會保障部等部門在2013年就聯(lián)合啟動了養(yǎng)老保險頂層設(shè)計的平行研究，包括世界社保研究中心在內(nèi)的4支國內(nèi)研究團(tuán)隊?wèi)?yīng)邀參加并提交了研究成果，“幾乎都主張盡快改革投資體制，并實施‘名義賬戶’，這兩點共識后來在十八屆三中全會決定中都得以明確”。
收益不明顯 風(fēng)險點多
鄭秉文曾做過一個估算，分別以通脹率(CPI)、全國社會保障基金投資收益、企業(yè)年金基金投資收益率、社會平均工資增長率四項為參照，基本養(yǎng)老保險基金在過去20年來遭遇了天量的福利損失，分別為近千億元、5500億元、3277億元和1.3萬億元。
“由于投資體制始終缺位，規(guī)模龐大的社會保險基金只能‘躺’在銀行里睡大覺，跑不贏通貨膨脹，多年來處于貶值風(fēng)險之中�！编嵄谋硎�。
據(jù)全國社會保障基金理事會副理事長王忠民介紹，目前，超過3萬億元的基本養(yǎng)老保險基金中有三分之一是活期存款，其余的都是中短期的定期存款，基金收益不明顯。
王忠民認(rèn)為，基本養(yǎng)老保險基金的保值增值，是關(guān)系制度財務(wù)可持續(xù)及養(yǎng)老保險制度平衡渡過退休洪峰的關(guān)鍵因素，關(guān)乎億萬民眾的“老有所養(yǎng)”，因此對基本養(yǎng)老保險基金進(jìn)行科學(xué)合理的投資運營是必要的。
這已是業(yè)界學(xué)界的共識�！斑@么巨大的財富，應(yīng)該想辦法保值增值。而且，我們的養(yǎng)老保險制度是強制執(zhí)行的，就更應(yīng)設(shè)法讓它有更好的投資回報，因此必須改革投資體制，不改福利損失太大。”鄭秉文表示。
除此之外，許多學(xué)者也建議借此次養(yǎng)老金改革頂層設(shè)計之機，進(jìn)一步改革養(yǎng)老金統(tǒng)籌層次低下的問題。
受訪學(xué)者認(rèn)為，統(tǒng)籌層次低下是目前養(yǎng)老保險制度的一個重要缺陷，是目前基本養(yǎng)老保險基金存在諸多問題的最重要根源。
中國社會科學(xué)院世界社保研究中心副秘書長齊傳鈞指出，目前除了京滬少數(shù)省份外，絕大多數(shù)地方的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金仍然分散在市縣一級，全國統(tǒng)籌單位多達(dá)2000余個，呈現(xiàn)出嚴(yán)重的碎片化狀態(tài)。因此，中國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金風(fēng)險點較多，出現(xiàn)違紀(jì)違規(guī)和業(yè)務(wù)管理不規(guī)范等問題在所難免。
據(jù)2012年審計署公布的社保資金審計報告，存在的違紀(jì)違規(guī)問題包括擴大范圍支出或違規(guī)運營企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金、審核不嚴(yán)甚至騙取養(yǎng)老金、基本養(yǎng)老保險基金未納入財政專戶管理，等等。
按照審計署公布的消息，將全面審計基本養(yǎng)老保險基金，將摸清基金籌集、管理、使用和保值增值等情況。
改革的方向和努力
王忠民介紹，從1997年建立全國統(tǒng)一的“統(tǒng)賬結(jié)合”基本養(yǎng)老保險制度以來，養(yǎng)老保險基金投資運營的政策發(fā)展經(jīng)歷了三個階段，在2006年之前，嚴(yán)格禁止地方政府進(jìn)行除購買國債和銀行存款之外的投資;2007年開始，允許做實個人賬戶的中央財政補助資金委托全國社�；鹄硎聲顿Y運營;2010年，社會保險法公布實施后，國家重要文件中不斷出現(xiàn)擴大基本養(yǎng)老保險基金投資渠道以實現(xiàn)增值保值的規(guī)定。
“從這些發(fā)展脈絡(luò)不難看出，中央政府在不斷嘗試放松基本養(yǎng)老保險基金投資運營的限制。”王忠民表示。
齊傳鈞對法治周末記者總結(jié)說，政府20多年來雖數(shù)次頒布各類法規(guī)文件，對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金的管理體制作出明確規(guī)定，但基金的投資范圍和投資品種幾乎沒有明顯變化，基本上都是銀行存款或購買國債。
最引人注目的突破2012年出現(xiàn)在廣東。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，廣東省政府委托全國社�；鹄硎聲顿Y運營1000億元廣東省城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。這筆投資當(dāng)年的年化收益率就達(dá)到了6.72%。
實際上，早在2006年，部分省市已開始將做實個人賬戶的中央財政補助部分委托給全國社�；鹄硎聲\營。
年末，有媒體預(yù)測，由全國社�；鹄硎聲顿Y運營的全國社會保障基金所持十大股票平均漲幅超過30%，當(dāng)年成為近5年來的最大豐收年。
“(廣東的做法)預(yù)示著中國基本養(yǎng)老保險基金的投資政策和管理體制在未來幾年將有所突破�！饼R傳鈞說。
不過，雖然上下均對投資運營基本養(yǎng)老保險基金達(dá)成共識，但投資方案的選擇目前仍然存有爭議。
中國社會科學(xué)院世界社保研究中心執(zhí)行研究員高慶波介紹說，目前主要討論的有四種方案，包括：由唯一的國家法人機構(gòu)作為全國賬戶基金投資運營主體;統(tǒng)一由多家機構(gòu)受托管理;多主體單一機構(gòu)管理;多主體多基金投資機構(gòu)管理。
“在上述四種方案中，建立唯一的委托主體方案更為人社部、財政部及全國社�；鹄硎聲嗖A，地方政府則傾向于多主體方案，少數(shù)擁有大多數(shù)養(yǎng)老基金結(jié)余的省份更是極力抵制統(tǒng)一主體的方案�！备邞c波說，這也是當(dāng)前中國基本養(yǎng)老保險制度投資政策制定久拖不決的主要原因。
期待法律先行
廣東的做法雖廣受贊譽，王忠民認(rèn)為，既是創(chuàng)新又是無奈。按照現(xiàn)行規(guī)定，沒有國務(wù)院許可，不得對社會保險基金進(jìn)行除購買國債和銀行存款之外的投資運營。因此，“如何突破法律限制和保值增值的雙重壓力，這是亟待解決的現(xiàn)實問題”。
中國社會科學(xué)院世界社保研究中心秘書長房連泉指出，目前，國家關(guān)于地方基本養(yǎng)老保險基金的委托投資運營政策尚不明確，還未出臺相應(yīng)的法律法規(guī)，一些地方的做法也大都是以國務(wù)院和地方政府的特批形式出現(xiàn)，不具有推廣性。
“考慮到基本養(yǎng)老保險基金規(guī)模的快速擴大和地方社�；饘崿F(xiàn)保值增值的巨大壓力，盡快出臺基本養(yǎng)老保險基金委托投資管理的政策法規(guī)已勢在必行�！狈窟B泉表示。
高慶波也指出了同樣的問題：基本養(yǎng)老金制度運行數(shù)年，但直到今天，并沒有形成一部養(yǎng)老保險基金投資、監(jiān)管的專門法律�！傲⒎▽哟纹�、操作性不強是當(dāng)前困擾著基本養(yǎng)老保險基金投資的最為重大的問題之一�！�
目前的相關(guān)規(guī)定散見于人社部、財政部、審計署等部門規(guī)章中，國家層面上的法律只存在于社會保險法、勞動法、證券法等法律中，對于基本養(yǎng)老保險基金的投資管理，這些法律通常只有原則性的規(guī)定。
11月，國務(wù)院法制辦就《全國社會保障基金條例》向社會公開征求意見，比起之前的“暫行條例”，立法提升了一個高度，這是國務(wù)院對已運行了14年之久的全國社會保障基金作出的全方面規(guī)范。
鄭秉文認(rèn)為，近年來國家重要文件中“推進(jìn)社�；鹜顿Y運營和拓寬投資渠道”等提法雖已司空見慣，但在理論上，中央建立專業(yè)機構(gòu)進(jìn)行集中投資與現(xiàn)行政策的沖突問題仍未解決。
因此，他建議，投資體制改革，應(yīng)立法先行，國務(wù)院制定《中國基本養(yǎng)老保險基金投資管理條例》應(yīng)盡早提到案頭。
房連泉提出，基本養(yǎng)老保險基金投資管理條例的制定可參考全國社�；鸸芾磙k法和企業(yè)年金管理辦法，核心內(nèi)容是三個“統(tǒng)一”，即統(tǒng)一基金的治理機構(gòu)、統(tǒng)一基金的投資政策和統(tǒng)一基金投資的評估標(biāo)準(zhǔn)。
早在2012年時，人社部即表示按照國務(wù)院指示，正會同有關(guān)部門繼續(xù)對養(yǎng)老保險基金的投資運營模式、管理機制、政策措施進(jìn)行深入研究，抓緊制定基本養(yǎng)老基金投資運營管理辦法。
不過，截至目前，尚未有該辦法出臺的相關(guān)消息。
