云南省公安廳解讀《云南省人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見》
日前，云南省人民政府印發(fā)了《云南省人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的實(shí)施意見》(以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》)，自7月1日實(shí)施。為便于政府相關(guān)職能部門和廣大人民群眾更好的理解該實(shí)施意見的相關(guān)內(nèi)容，切實(shí)做好戶籍制度改革各項(xiàng)工作，現(xiàn)就《實(shí)施意見》出臺(tái)的背景和主要內(nèi)容等說明如下。
一、出臺(tái)的背景
戶籍制度是一項(xiàng)基本的社會(huì)管理制度。1958年《中華人民共和國(guó)戶口登記條例》頒布后，我國(guó)就形成了以非農(nóng)業(yè)和農(nóng)業(yè)戶口區(qū)分城鄉(xiāng)居民為主要特征的戶籍管理制度，曾在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期發(fā)揮過重要的歷史作用。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快，城鄉(xiāng)人員流動(dòng)頻繁，許多在城鎮(zhèn)長(zhǎng)期穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口難以在城鎮(zhèn)落戶并享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，城鄉(xiāng)割裂的二元化戶籍制度的弊端日趨凸現(xiàn)，已嚴(yán)重制約了經(jīng)濟(jì)要素的自由流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)健康發(fā)展，阻礙了城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐，加劇了城鄉(xiāng)社會(huì)分化和貧富差距。
省委、省政府高度重視戶籍制度改革，從2007年開始，我省先后開展了“一元化”戶籍制度改革、啟動(dòng)了“農(nóng)民進(jìn)城”戰(zhàn)略，推行了居住證制度。2014 年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》出臺(tái)后，省委、省政府要求省公安廳牽頭相關(guān)政府職能部門，研究起草我省戶籍制度改革的貫徹實(shí)施意見。經(jīng)過多次多層級(jí)征求意見和反復(fù)修改完善，并報(bào)經(jīng)省委全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議研究通過，形成了《實(shí)施意見》。主要有以下特點(diǎn)：
一是這次改革是對(duì)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》的全面貫徹落實(shí)�！秾�(shí)施意見》在指導(dǎo)思想、基本原則和發(fā)展目標(biāo)等方面與《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》保持高度的一致。同時(shí)，在調(diào)整戶口遷移政策、創(chuàng)新人口管理、保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益和加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)等方面完整的體現(xiàn)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中明確的國(guó)家政策�？梢哉f，除我省因沒有特大城市未明確相關(guān)政策外，國(guó)務(wù)院戶籍制度改革的各項(xiàng)政策措施在我省《實(shí)施意見》和《分工方案》中均得到完整體現(xiàn)和具體充實(shí)。
二是這次改革是立足云南省情實(shí)際，符合云南特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要求的具體體現(xiàn)�！秾�(shí)施意見》是在總結(jié)過去幾年我省戶籍制度改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足當(dāng)前全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的省情實(shí)際、著眼今后云南特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展而作出的一項(xiàng)重大改革舉措。除完整體現(xiàn)國(guó)家戶籍制度改革政策措施外，在放寬直系親屬投靠落戶、解決無戶口人員、暢通返農(nóng)村原籍地落戶等方面提出了突破性的政策。
三是這次改革是對(duì)全省戶籍政策的一次總體調(diào)整和整體構(gòu)建�！秾�(shí)施意見》包括實(shí)施差別化落戶、放寬租房落戶、直系親屬投靠落戶以及大中專學(xué)生、現(xiàn)役軍人家屬等群體的落戶條件，實(shí)行來去自由的返農(nóng)村原籍地落戶等政策性調(diào)整。也包括了健全和完善統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度、居住證制度、人口信息管理制度等多個(gè)方面的制度性建設(shè)，力度之大、范圍之廣、措施之實(shí)是前所未有的。
四是這次改革是按照中央、省委全面深化改革的總體部署進(jìn)行的綜合配套改革�！秾�(shí)施意見》中明確了完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度、擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面、加強(qiáng)基本公共服務(wù)財(cái)力保障、推進(jìn)新形勢(shì)下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化等方面的內(nèi)容，與教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障、土地等方面的改革統(tǒng)籌配套、協(xié)同推進(jìn)。
二、主要內(nèi)容
(一)創(chuàng)新人口管理，完善三個(gè)制度。一是完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。進(jìn)一步健全完善我省城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，統(tǒng)一登記為居民戶口;建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計(jì)生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計(jì)制度。二是完善居住證制度。以居住證為載體，建立健全與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務(wù)提供機(jī)制。如居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊膭趧?dòng)就業(yè)、基本公共教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化服務(wù)、證照辦理服務(wù)等權(quán)利。三是健全人口信息管理制度。加強(qiáng)和完善人口統(tǒng)計(jì)調(diào)查，全面、準(zhǔn)確掌握人口規(guī)模、人員結(jié)構(gòu)、地區(qū)分布等情況。建設(shè)和完善覆蓋全省人口、以公民身份號(hào)碼為唯一標(biāo)識(shí)，逐步實(shí)現(xiàn)全省跨部門、跨地區(qū)信息整合和共享，為制定人口發(fā)展戰(zhàn)略和政策提供信息支持，為人口服務(wù)和管理提供支撐。
(二)解決歷史遺留問題，實(shí)現(xiàn)六個(gè)突破。一是突破城鎮(zhèn)地區(qū)落戶限制。全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定昆明市主城區(qū)落戶條件并推行積分制落戶辦法。二是突破直系親屬投靠落戶限制。城鎮(zhèn)地區(qū)(除昆明市主城區(qū)外)三代以內(nèi)直系親屬相互投靠且共同居住的，可在實(shí)際居住地投靠落戶，不受年齡限制。三是突破租賃房屋的落戶限制。城鎮(zhèn)地區(qū)(除昆明市主城區(qū)外)，公民實(shí)際居住在租賃性質(zhì)的合法穩(wěn)定住所且辦理合法手續(xù)的，可以申請(qǐng)本人和共同居住的直系親屬在租賃性質(zhì)合法穩(wěn)定住所落戶。四是突破農(nóng)村地區(qū)返鄉(xiāng)落戶限制。本人或其家庭成員(含其父母、配偶、子女)在農(nóng)村原籍地具備土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)等基本生產(chǎn)生活資料且實(shí)際居住，可將戶口遷回農(nóng)村原籍地。戶籍在城鎮(zhèn)的人員與戶籍在農(nóng)村的人員結(jié)婚，可在夫妻實(shí)際居住地落戶。五是突破現(xiàn)役軍人家屬投靠落戶限制。六是突破解決戶口遺留問題的限制，對(duì)長(zhǎng)期歷史形成未得到有效解決的戶口遺留問題，如無戶口人員等群體的落戶，可在實(shí)際居住地申請(qǐng)落戶。
(三)堅(jiān)持惠民利民，推出改革舉措。一是完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，進(jìn)城落戶農(nóng)民是否有償退出“三權(quán)”，應(yīng)根據(jù)黨的十八屆三中全會(huì)精神，在尊重農(nóng)民意愿前提下開展試點(diǎn)。現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。二是擴(kuò)大基本公共服務(wù)覆蓋面。保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口隨遷子女平等享有受教育權(quán)利;完善就業(yè)失業(yè)登記管理制度;將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口納入社區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育服務(wù)體系;把進(jìn)城落戶農(nóng)民完全納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系;加快實(shí)施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度;加快實(shí)施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度;加快建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，促進(jìn)基本養(yǎng)老服務(wù)均等化;完善以低保制度的社會(huì)救助體系。三是加強(qiáng)基本公共服務(wù)財(cái)力保障。建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機(jī)制。四是推進(jìn)新形勢(shì)下農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作。建立在城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度下的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作新機(jī)制，切實(shí)保障在區(qū)分農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)時(shí)期已辦理“農(nóng)轉(zhuǎn)城”人員的權(quán)益，確保政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性
三、具體問題的說明
(一)對(duì)發(fā)展目標(biāo)中城鎮(zhèn)化率和戶籍城鎮(zhèn)化率的說明�！�實(shí)施意見》第三條“發(fā)展目標(biāo)”中提出：“到2020年......，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到38% 左右，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%”。這個(gè)發(fā)展目標(biāo)與我省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)保持一致�！吨泄苍颇鲜∥� 云南省人民政府關(guān)于推進(jìn)特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的意見》(云發(fā)〔2014〕7號(hào))和《中共云南省委 云南省人民政府關(guān)于印發(fā)<云南省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)>的通知》(云發(fā)〔2014〕8號(hào))均提出了相同的目標(biāo)。
(二)對(duì)不同人口規(guī)模城市(鎮(zhèn))戶口遷移政策的說明。按照國(guó)務(wù)院戶籍制度改革政策設(shè)計(jì)，城區(qū)人口50萬以下的建制鎮(zhèn)和小城市要全面放開落戶限制，城區(qū)人口50至100萬的中等城市要有序放開落戶限制，城區(qū)人口100萬至500萬的大城市要合理確定落戶條件，城區(qū)人口500萬以上的城市要嚴(yán)格控制落戶條件。目前，我省暫不存在城區(qū)人口超過500萬的特大城市和城區(qū)人口50至100萬的中等城市。除昆明市主城區(qū)外，其它城市(鎮(zhèn))城區(qū)人口均未超過50萬，屬小城市和建制鎮(zhèn)。因此，目前我省目前只存在2個(gè)層面的戶口遷移政策，即全面放開除昆明市主城區(qū)外的城鎮(zhèn)落戶限制和合理確定昆明市主城區(qū)的落戶政策。但是在《實(shí)施意見》中，我們?cè)O(shè)定了包括中等城市和特定城市的4個(gè)層面戶口遷移政策，基于以下考慮：一是增加了“有序放開中等城市落戶限制”的內(nèi)容。目前，昭陽區(qū)、麒麟?yún)^(qū)、大理市等部分城市的城區(qū)人口已接近50萬，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程有可能突破50萬，有必要預(yù)留中等城市戶口遷移的政策空間。二是增加了“有效控制特定城市的落戶限制”。對(duì)綠春縣、彝良縣、東川區(qū)等城市的落戶限制是根據(jù)《云南省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》的具體要求設(shè)定的，但考慮到近年來這3個(gè)城市人口遷出大于遷入，條文中表述為“可以”制定符合本地實(shí)際的戶口遷移政策，增加了當(dāng)?shù)卣叩淖灾鬟x擇權(quán)。同時(shí)，除3個(gè)城市外還加入了“以及因其它客觀原因暫不具備全面放開落戶限制的城市”的表述，為今后可能出現(xiàn)不宜全面放開落戶的特定城市預(yù)留了政策空間。
(三)對(duì)合法穩(wěn)定住所的說明。一是人均住房面積限制方面。按照我省相關(guān)政策(《關(guān)于印發(fā)云南省公共租賃住房管理暫行辦法的通知》(云政發(fā)〔2012〕 14號(hào)、《關(guān)于進(jìn)一步加快保障性安居工程建設(shè)的實(shí)施意見》云政發(fā)〔2009〕145號(hào))，人均住房面積低于當(dāng)?shù)刈》坷щy家庭住戶人均標(biāo)準(zhǔn)(目前昆明市為 18平方米，全省其它地方13平方米)，是申請(qǐng)公租房、廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房，以及申請(qǐng)住房租賃補(bǔ)貼的基本條件之一。按照國(guó)務(wù)院戶籍制度改革相關(guān)要求，我省除昆明市主城區(qū)外的中、小城市和建制鎮(zhèn)，本人、配偶、未成年子女和父母在合法穩(wěn)定住所(含租賃)落戶不受住房面積限制。但是對(duì)于我省這次改革中放開的三代以內(nèi)直系親屬投靠政策中，除本人、配偶、未成年子女和父母外的其它直系親屬，應(yīng)當(dāng)達(dá)到“人均住房面積不低于當(dāng)?shù)貙?duì)住房困難家庭規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”方可落戶。另外，昆明市屬于大城市，其合法穩(wěn)定住所的人均住房面積標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)根據(jù)昆明市困難家庭住戶的實(shí)際標(biāo)準(zhǔn)制定。二是租賃性住房落戶的條件方面�！白赓U性質(zhì)的合法穩(wěn)定住所是指在當(dāng)?shù)胤抗懿块T辦理租賃登記備案的房屋”，是根據(jù)《公安部關(guān)于認(rèn)真貫徹落實(shí)〈國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見〉的通知》(公通字〔2014〕41號(hào))的具體定義。“應(yīng)當(dāng)征得房屋產(chǎn)權(quán)人同意”，是按照《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》保障房屋產(chǎn)權(quán)人合法權(quán)益，避免租房雙方對(duì)房屋落戶問題產(chǎn)生爭(zhēng)議的基本保障。
(四)對(duì)返農(nóng)村原籍地落戶政策的說明。改革開放以來，國(guó)家和我省先后進(jìn)行了一系列戶籍制度改革，不斷降低“農(nóng)轉(zhuǎn)非”、“農(nóng)轉(zhuǎn)城”落戶門檻，鼓勵(lì)進(jìn)城農(nóng)民在城鎮(zhèn)安家落戶，打破了城鄉(xiāng)隔絕的戶籍制度屏障。但是由于缺乏“非轉(zhuǎn)農(nóng)”等相關(guān)政策支撐，落戶方面進(jìn)城容易返鄉(xiāng)難，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶形成了單向通道，進(jìn)得來、回不去�！秾�(shí)施意見》第九條 “實(shí)行來去自由的返農(nóng)村原籍地落戶政策”，就是為了解決城鎮(zhèn)、農(nóng)村落戶單向通道問題，也是我省此次戶籍制度改革的一個(gè)創(chuàng)新和突破。基于以下考慮：一是貫徹中央領(lǐng)導(dǎo)講話精神。在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三次會(huì)議上強(qiáng)調(diào):“要尊重城鄉(xiāng)居民自主定居意愿”。張高麗副總理在全國(guó)進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革工作電視電話會(huì)議上也明確提出：“充分尊重城鄉(xiāng)居民自主定居的意愿。尊重農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城和留鄉(xiāng)的自主選擇，讓他們自己決定自己的人生道路和職業(yè)發(fā)展方向，不得采取強(qiáng)迫辦法辦理落戶”。二是我省農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作的現(xiàn)實(shí)需要。部分農(nóng)民進(jìn)城后難以適應(yīng)城鎮(zhèn)生活，又重新返鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。還有一些農(nóng)民在城鎮(zhèn)積累了一定的資金、資源和技能后返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，帶動(dòng)家鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。尊重這部分返鄉(xiāng)群體的自主定居意愿，既符合在實(shí)際居住地落戶的戶籍管理要求，又有助于打消進(jìn)城農(nóng)民“進(jìn)得來、回不去”的落戶顧慮。三是解決“農(nóng)轉(zhuǎn)城”遺留問題的有效辦法。我省實(shí)施“農(nóng)轉(zhuǎn)城”以來，少數(shù)地方工作存在偏差，把居住在農(nóng)村并從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。如果不有效解決好農(nóng)民“被進(jìn)城”等遺留問題，將會(huì)影響社會(huì)和諧和治安穩(wěn)定。
(五)對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度的說明�！秶�(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》第九條提出的是：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的藍(lán)印戶口等戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能”。鑒于我省已于2008年啟動(dòng)了一元化戶籍制度改革，《云南省人民政府關(guān)于深化戶籍制度改革的意見》(云政發(fā)〔2007〕137號(hào))也明確：“實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度，在全省取消農(nóng)業(yè)戶、非農(nóng)業(yè)戶及其他類型的登記管理模式劃分，實(shí)行‘一元制’戶籍登記管理制度，統(tǒng)一登記為‘居民戶’”。因此，與全國(guó)未實(shí)施“一元化”戶籍的省份不同，我省的城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度面臨的問題不是“建立”，而是“完善”。因此，在《實(shí)施意見》第十四條“完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度”中，提出“進(jìn)一步健全完善我省城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，體現(xiàn)戶籍制度的人口登記管理功能。建立與統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度相適應(yīng)的教育、衛(wèi)生計(jì)生、就業(yè)、社保、住房、土地及人口統(tǒng)計(jì)制度”。
(六)對(duì)居住證制度的說明�！秶�(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》中第十條提出“建立居住證制度”。2012年7月29日，云南省第十一屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三十二次會(huì)議通過了《云南省流動(dòng)人口服務(wù)管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)，自2013年1月1日起施行。核心內(nèi)容是：在云南省范圍內(nèi)建立統(tǒng)一、規(guī)范的居住登記和居住證制度。有針對(duì)性地把就業(yè)、租房、就醫(yī)、就學(xué)、考證等居民待遇和基本公共服務(wù)整合到居住證管理中。因此，與城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度一樣，我省居住證制度面臨的問題不是“建立”，而是“健全”和“完善”�！秾�(shí)施意見》第十五條提出了“健全流動(dòng)人口服務(wù)管理體系.......進(jìn)一步完善我省居住證制度”。
(七)對(duì)相關(guān)責(zé)任單位的說明。結(jié)合我省具體實(shí)際，在《實(shí)施意見》附件《進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革重點(diǎn)任務(wù)分工方案》中，除總體參照國(guó)務(wù)院辦公廳《進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革重點(diǎn)任務(wù)分工方案》(以下簡(jiǎn)稱《分工方案》)中的責(zé)任劃分外，相關(guān)責(zé)任單位還增加了省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌辦、省政府外事辦、省移民局等單位。其中，省城鄉(xiāng)統(tǒng)籌辦負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化工作，省政府外事辦和省移民局納入解決戶口遺留問題的責(zé)任單位，對(duì)口解決跨境婚姻、自發(fā)移民問題。
四、關(guān)于生效時(shí)間和新老政策的銜接問題
5月29日，省人民政府印發(fā)了《實(shí)施意見》。按照“承接過渡、鞏固改革成果”的基本原則，城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶口登記制度工作要用半年左右過渡期完成政策銜接配套、系統(tǒng)升級(jí)改造等工作，從1月1日起全面施行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度。
