人事爭議是否為勞動爭議之一種，人事爭議仲裁制度是否應(yīng)并入勞動爭議仲裁制度，解決這些問題的核心在于辨明人事關(guān)系在性質(zhì)上是否同勞動關(guān)系。假設(shè)兩者性質(zhì)不一，那么將之作法律適用上的統(tǒng)一安排必定有違基本的法理。本文認為，人事爭議與勞動爭議是兩種具有不同屬性的法律爭議，其解決機制存在內(nèi)在原理上的不一致。我們不能為節(jié)省立法資源而將兩者作處理機構(gòu)和法律適用上的統(tǒng)一，而應(yīng)予以分別立法，并對人事爭議仲裁制度進行符合其法律屬性的重構(gòu)。
人事關(guān)系的公法屬性
本文所討論的人事關(guān)系，是指公務(wù)員、國家干部等具有公職身份的勞動者(即公職人員)與其所在單位(通常是國家機關(guān)、事業(yè)單位)之間的勞動力使用關(guān)系。判斷某個法律關(guān)系屬于公法關(guān)系抑或私法關(guān)系，大體有以下四個方面的標(biāo)準：第一，法律關(guān)系一方中有無代表國家公權(quán)力并以國家人權(quán)者身份出現(xiàn)的主體;第二，法律關(guān)系各方是否具有隸屬關(guān)系與管理關(guān)系，是否存在權(quán)力服從關(guān)系;第三，法律關(guān)系各方的權(quán)利義務(wù)是否法定，存在多大的意思自治空間;第四，法律關(guān)系的建立和運行本身是基于公共利益抑或私人利閃如果以這些標(biāo)準去審視，我們會發(fā)現(xiàn)，人事關(guān)系具有顯著的公法性。
首先，人事關(guān)系中單位一方執(zhí)行公權(quán)力，具有公法性。人事關(guān)系一方通常系國家機關(guān)或者事業(yè)單位。國家機關(guān)組織的公法性及其行使公權(quán)力的職能自然勿庸置疑，不僅如此，在我國，許多事業(yè)單位也由法律法規(guī)授權(quán)為公法組織，行使公權(quán)力。相比之下，勞動關(guān)系的單位一方主要是企業(yè)、個體經(jīng)濟組織，他們不執(zhí)行公共職能。雖然《勞動法》第2條第二款規(guī)定：“國有機關(guān)、事業(yè)組織、社會團體和與之建立勞動關(guān)系的勞動者，依照本法執(zhí)行。”但這種關(guān)系屬于勞動法的調(diào)整范圍，與本文探討的人事關(guān)系具有不同的法律屬性。
其次，人事關(guān)系雙方當(dāng)事人之間具有隸屬關(guān)系與管理關(guān)系，由單位一方主導(dǎo)，并具有權(quán)力服從關(guān)系。以公務(wù)員與其所在單位之間為例，公務(wù)員在考核、職務(wù)任命升降、獎懲、培訓(xùn)、交流、工資福利保險，辭職辭退、退休等各個環(huán)節(jié)均須嚴格服從單位的管理要求，并在具體行動中嚴格服從單位的命令。在事業(yè)單位與其工作人員之間，單位一方的主導(dǎo)性和強制性也有充分體現(xiàn)。如人事部于1990年9月8日發(fā)布的《全民所有制事業(yè)單位專業(yè)技術(shù)人員和管理人員辭職暫行規(guī)定》第4條規(guī)定：“辭職必須按人事管理權(quán)限，(由擬辭職人員)向所在單位或主管部門提出書面申請。”第7條規(guī)定，有關(guān)人員辭職必須經(jīng)過批準。另，人事部于1992年10月16日發(fā)布的《全民所有制事業(yè)單位辭退專業(yè)技術(shù)人員和管理人員暫行規(guī)定》第2條規(guī)定：“辭退專業(yè)技術(shù)人員和管理人員是單位的一項權(quán)利。”這些條文均彰顯人事關(guān)系中單位一方的主導(dǎo)性和強制性。而在勞動關(guān)系中，盡管在用人單位與職工之間也存在一定的管理關(guān)系 ，但此種管理關(guān)系乃基于一種“私法上的契約”，換言之，職工與用人單位通過簽訂勞動合同的形式約定管理關(guān)系。此種管理關(guān)系中雙方協(xié)商的空間較大，且較少體現(xiàn)強制性。
再次，人事關(guān)系雙方的權(quán)利義務(wù)具有法定性，雙方意思自治的空間較小。以公務(wù)員為例，公務(wù)員的資格條件、錄用、考核由國家統(tǒng)一規(guī)定，納入國家行政編制，職數(shù)法定;公務(wù)員的工資、社會保險和福利待遇均由國家財政負擔(dān);公務(wù)員的職務(wù)與級別、職務(wù)任免與升降、獎勵與懲戒、辭職辭退與退休等事宜均由法律加以規(guī)定。而我國人事關(guān)系中占相當(dāng)比例的事業(yè)單位與其工作人員之間的關(guān)系雖然根據(jù)我國事業(yè)單位改革的要求實行聘用制度，以聘用合同的形式來明確雙方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，但聘用合同的內(nèi)容大都來自法律法規(guī)的直接規(guī)定，雙方當(dāng)事人意思自治的空間較小。例如，國務(wù)院辦公廳于2002年7月3日發(fā)布的《關(guān)于在事業(yè)單位試行人員聘用制度的意見》規(guī)定：“人員聘用制度主要包括公開招聘、簽訂聘用合同、定期考核、解聘辭聘等制度。”該意見還同時嚴格規(guī)定了人員聘用的程序以及回避制度等。仔細分析這些規(guī)定，我們可以發(fā)現(xiàn)，此種制度設(shè)定下的聘用關(guān)系，在性質(zhì)上更接近于國家機關(guān)對公務(wù)員的行政管理，而有異于企業(yè)與勞動者之間的勞動合同關(guān)系;此種聘用合同更接近于“公法契約”，而非一般的私法合同。反觀勞動合同，盡管合同雙方的約定也受勞動基準法的約束，但意思自治的空間較大。比如，就工資而言，只要滿足國家有關(guān)最低工資制度的要求，勞動關(guān)系雙方可較為自由地約定具體數(shù)額。再如，除勞動基準法要求的必備條款外，勞動關(guān)系雙方可以在勞動合同中自由約定培訓(xùn)服務(wù)期、保守商業(yè)秘密、競業(yè)限制等內(nèi)容。
最后，人事關(guān)系的建立和運行以公共利益為本位。國家機關(guān)與公務(wù)員之間建立人事關(guān)系的初衷即是由國家“雇用”特殊“勞動者”推動公共政策，執(zhí)行公共職能，維護公共利益。相比之下，事業(yè)單位的情況比較復(fù)雜，根據(jù)我國目前事業(yè)單位的社會功能，可以劃分為承擔(dān)行政職能者、從事生產(chǎn)經(jīng)營活動者和從事公益服務(wù)者三個大類。隨著事業(yè)單位改革的推進，完全行使行政職能的事業(yè)單位將轉(zhuǎn)為行政機構(gòu)或作其他調(diào)整(如作為參照《公務(wù)員法》管理的單位);承擔(dān)部分行政職能的事業(yè)單位的行政職能和公益服務(wù)職能，將與其他單位分折整合;從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的事業(yè)單位將逐步轉(zhuǎn)為企業(yè)，進行企業(yè)注冊，并注銷事業(yè)單位資格，核銷事業(yè)編制，其與原工作人員之間的關(guān)系轉(zhuǎn)為勞動關(guān)系，歸屬勞動法調(diào)整;從事公益服務(wù)類的事業(yè)單位則將被分類處理，其中完全由社會力量投入的將轉(zhuǎn)為企業(yè)或者其他民間組織，其余的則仍以公共利益為本位。所以，從總體上說，事業(yè)單位的人事關(guān)系將逐步通過改革調(diào)整為僅僅以公共利益為本位。而勞動關(guān)系的建立和運行是為推動企業(yè)經(jīng)濟目標(biāo)的實現(xiàn)，盡管在客觀上可能也產(chǎn)生了公共利益，但此種公共利益并非其本位追求。
綜合上述，從主體屬性、管理關(guān)系、權(quán)利義務(wù)、利益本位等動態(tài)地覆蓋于人事關(guān)系建立、利益本位等動態(tài)地覆蓋于人事關(guān)系建立、履行和結(jié)束三在階段的四個角度，無疑可以使我們充分認識到人事關(guān)系的公法屬性。
現(xiàn)行人事爭議仲裁制度實證分析
所謂人事爭議，正是當(dāng)事人就人事關(guān)系有關(guān)內(nèi)容發(fā)生的爭議。顯然，人事爭議也是一種公法爭議。對于公法爭議，其仲裁制度的要素自當(dāng)不同于私法爭議的仲裁制度架構(gòu)。那么，我國現(xiàn)行的人事爭議仲裁制度是否已經(jīng)充分回應(yīng)這一特征?對此，我們首先有必要作一個較為客觀的實證分析。
關(guān)于受案范圍問題
人事爭議仲裁的受案范圍包括爭議主體和爭議內(nèi)容兩個層面。僅就爭議主體角度審視，現(xiàn)行人事爭議仲裁制度的相關(guān)規(guī)定極不統(tǒng)一：在國家法層面，《公務(wù)員法》第100條第四款將“聘任制公務(wù)員與所在機關(guān)之間因履行聘任合同發(fā)生的爭議”納入人事爭議仲裁的范圍，而將占據(jù)公務(wù)員隊伍絕大多數(shù)的編制內(nèi)公務(wù)員與所在機關(guān)之間的人事爭議排除于仲裁受案范圍之外，僅適用申訴控告程序;而作為專門規(guī)范人事爭議仲裁制度的部門規(guī)章，《人事爭議處理暫行規(guī)定》則將國家行政機關(guān)與其工作人員之間因錄用、調(diào)動、履行聘任合同發(fā)生的爭議，事業(yè)單位與其工作人員之間因辭職、辭退以及履行聘任合同或聘用合同發(fā)生的爭議，企業(yè)單位與其管理人員和專業(yè)技術(shù)人員之間因履行聘任合同或聘用合同發(fā)生的爭議，依照法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以仲裁的人才流動爭議和其他人事爭議等四種爭議列入受案范圍(第2條)。
在地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章層面，對人事爭議仲裁受案范圍的規(guī)定也是“五花八門”。筆者以為，造成這種現(xiàn)象的主要原因之一在于對人事關(guān)系的公法性認識不夠。正由于這種認識不足，導(dǎo)致各地對人事爭議的外延界定不一：在有些規(guī)范中將私法性爭議(如企業(yè)單位與其管理人員和專業(yè)技術(shù)人員之間因履行聘任合同或聘用合同發(fā)生的爭議)納入人事爭議仲裁的受案范圍，而大部分法律規(guī)范更是遺忘了“公務(wù)員與其所在國家機關(guān)之間的爭議”這樣的公法人事關(guān)系。
關(guān)于仲裁和訴訟的銜接
關(guān)于人事爭議仲裁與訴訟的銜接問題，現(xiàn)行法律制度的設(shè)定情況如下：有提到仲裁與訴訟之間的銜接問題。對此，最高院《關(guān)于人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件若干問題的規(guī)定》明確了“當(dāng)事人對依照國家有關(guān)規(guī)定設(shè)立的人事爭議仲裁機構(gòu)所作的人事爭議仲裁裁決不服，自收到仲裁裁決之日起十五日內(nèi)向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理”。而最高院《關(guān)于事業(yè)單位人事爭議案件適用法律等問題的答復(fù)》則進一步解釋，人民法院審理事業(yè)單位人事爭議案件的程序運用《勞動法》的相關(guān)規(guī)定。將最高院的上述司法解釋和答復(fù)結(jié)合起來，我們便可發(fā)現(xiàn)，目前我國對人事爭議仲裁裁決不服而提起的訴訟，適用民事訴訟程序進行審理。
問題在于，人事關(guān)系具有公法性，在區(qū)分公、私法以及進行相應(yīng)制度區(qū)隔的我國，將人事爭議案件與勞動爭議案件一起“捆綁”適用民事訴訟程序，無疑會帶來認識上和實踐操作中的混亂。
關(guān)于事實認定和法律適用
