近日，公安部公布了《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法(修訂公開征求意見稿)》，其中將行政拘留的執(zhí)行年齡從16周歲降低至14周歲。也就是說，一旦相關(guān)條款獲通過，行政拘留將可對(duì)14至16歲年齡段的未成年人執(zhí)行處罰了。
這一措施的合理性引發(fā)爭(zhēng)議。一些人認(rèn)為，行政拘留執(zhí)行年齡的降低可在一定程度上解決一些治安“難題”，并對(duì)近年來備受社會(huì)關(guān)注的校園欺凌行為起懲戒作用。一些人則表示，降低未成年人行政拘留的執(zhí)行年齡應(yīng)慎重，該處罰方式對(duì)青少年違法行為“治標(biāo)不治本”。
此次公布的《治安管理處罰法(修訂公開征求意見稿)》第二十一條取消了現(xiàn)行《治安管理處罰法》已滿14周歲不滿16周歲未成年人不適用行政拘留處罰的限制性規(guī)定，同時(shí)將初次違反治安管理不執(zhí)行行政拘留處罰的年齡范圍從之前的“已滿16周歲不滿18周歲”修改為“已滿14周歲不滿18周歲”。外界普遍認(rèn)為，這一修改是對(duì)近年來，低齡未成年人違法犯罪行為引發(fā)廣泛關(guān)注的“積極”回應(yīng)。
2017年8月，廣東清遠(yuǎn)英德市公安機(jī)關(guān)打掉一個(gè)組織操縱未成年人攀爬入室盜竊的犯罪團(tuán)伙，抓獲犯罪嫌疑人46名，團(tuán)伙中有未成年人20多名，最小的年僅14歲。這些未成年人直接參與作案，有專人操縱、培訓(xùn)，教他們?nèi)绾涡懈`，成年人則坐鎮(zhèn)幕后。當(dāng)?shù)毓簿指本珠L(zhǎng)徐志鋒說，“這些人很了解犯罪的量刑。他們知道，16歲才開始追究刑事責(zé)任，就專門選擇未滿16周歲的未成年人實(shí)施盜竊�！�
如何解決實(shí)踐中的這樣的問題?有聲音認(rèn)為，降低行政拘留執(zhí)行年齡不失為一個(gè)解決辦法。根據(jù)現(xiàn)行《刑法》規(guī)定，對(duì)于那些已經(jīng)滿14周歲的不滿16周歲的未成年人，只要他們的違法還沒有達(dá)到涉及“故意傷害致人重傷”等重罪之前，就不能采取任何的刑事強(qiáng)制措施;但等到真的達(dá)到了，已然大錯(cuò)釀成。從行政拘留到“刑事重罪”之間缺乏必要的過渡。
最高人民法院中國(guó)審判理論研究會(huì)副研究員代秋影表示，對(duì)這種規(guī)定可以理解。未達(dá)刑事責(zé)任的這些違法犯罪未成年人，他們?cè)谒痉▽?shí)踐中缺乏切實(shí)可行的教育矯治的措施。社會(huì)各界對(duì)于低齡化的違法犯罪未成年人的行為矯治的效果并不滿意。
盡管如此，代秋影卻表示并不同意這樣一種立法選擇。他認(rèn)為，在一定時(shí)期一定時(shí)間段，對(duì)減少發(fā)案量有立竿見影的效果。但從長(zhǎng)期來看，它所帶來的的負(fù)面影響會(huì)更多。
常年辦理未成年人案件的寧波市海曙區(qū)檢察院未檢科科長(zhǎng)王英指出，第一，十四到十六歲是未成年大腦關(guān)于共情、理解他人發(fā)育很快的階段。如果羈押，嚴(yán)重的恐懼會(huì)導(dǎo)致這部分大腦發(fā)育受損，并且進(jìn)程很難得到恢復(fù);第二，未成年人對(duì)于時(shí)間感不如成年人，比如成年人被拘留十五、二十天，他知道這個(gè)時(shí)間很快會(huì)過去，但未成年人考慮不到很遠(yuǎn)，對(duì)于他們來說就是很長(zhǎng)的噩夢(mèng)，心理影響很難修復(fù);第三，未成年人在這個(gè)年齡段遭遇禁閉失去自由，會(huì)導(dǎo)致出來以后容易攻擊他人。
上海政法學(xué)院刑事司法學(xué)院院長(zhǎng)姚建龍表示，2005年《治安管理處罰法》規(guī)定已滿十四周歲不滿十六周歲未成年人治安拘留不執(zhí)行制度后，我國(guó)未成年人犯罪狀況總體顯著向好，未成年人犯罪嚴(yán)重化趨勢(shì)得到有效遏制，其在刑事犯罪中的比重從2005年的9.81%逐步降低到2017年的2.93%。盡量避免將輕微罪錯(cuò)未成年人投入監(jiān)禁機(jī)構(gòu)、避免短期羈押，是國(guó)際社會(huì)公認(rèn)的預(yù)防未成年人犯罪的成功經(jīng)驗(yàn)。征求意見稿反其道而行之，可能面臨的風(fēng)險(xiǎn)重大。改變“熊孩子”，還得追根溯源從他們家庭著手。
北京師范大學(xué)刑事法律科學(xué)研究院副院長(zhǎng)宋英輝認(rèn)為，從未成年人違法犯罪成因來看，應(yīng)該進(jìn)行專業(yè)的分層級(jí)的系統(tǒng)干預(yù)。國(guó)內(nèi)有一些公安機(jī)關(guān)在探索警察訓(xùn)誡，在警察對(duì)違法未成年人進(jìn)行訓(xùn)誡之后，有專業(yè)的社工跟進(jìn)，包括對(duì)他本人進(jìn)行跟進(jìn)，對(duì)他的家庭監(jiān)護(hù)的方式進(jìn)行輔導(dǎo)，讓其家庭改進(jìn)監(jiān)護(hù)方式，這樣效果比較好。
