財政投入將扶優(yōu)扶強扶特，新一輪高校財務(wù)管理改革如何適應(yīng)“雙一流”建設(shè)需要??
令中國高教界翹首期盼了一年的靴子，終于在公眾的熱議和想象中落地??趕在農(nóng)歷雞年新年的鐘聲敲響前，教育部對外發(fā)布了“雙一流”建設(shè)的實施辦法。這標(biāo)志著繼“211工程”和“985工程”后又一個以國字頭命名的高等教育發(fā)展戰(zhàn)略開始正式進入實施階段。
與此前我國高等教育的許多工程不同，“雙一流”建設(shè)的遴選條件將引入“滾動淘汰機制”。這意味著資金投入將不會像過去那樣只面向特定高校，原本不屬于“985”“211”的高校，也有機會入選“雙一流”建設(shè)高校。
在以扶優(yōu)、扶強、扶特為價值取向的“雙一流”建設(shè)中，現(xiàn)有的高校財務(wù)管理制度能否適應(yīng)新形勢的需要，成為我國推進“雙一流”建設(shè)中一道繞不開的“必答題”。
預(yù)算管理中的一串“問題清單”尚待破解
“在取消‘211’‘985’高校后，在‘一流大學(xué)和一流學(xué)科’建設(shè)時，我們不能再走以前的老路，以部門指導(dǎo)和行政劃分各層次大學(xué)和學(xué)科等級，固化已有的辦學(xué)格局，而應(yīng)在科學(xué)推動高等教育人、財、物等資源配置體制機制改革的基礎(chǔ)上，在高等教育有效競爭和合理發(fā)展之間找到平衡，要以財政治理的理念推動高等教育創(chuàng)新發(fā)展。”在歲末北京大學(xué)中國教育財政科學(xué)研究所和中國教育發(fā)展戰(zhàn)略學(xué)會教育財政專業(yè)委員會聯(lián)合主辦的教育財政學(xué)術(shù)研討會上，中國財政科學(xué)研究院教科文研究中心副研究員張繪呼吁，高校要不斷完善預(yù)算管理制度以適應(yīng)“雙一流”建設(shè)的需要。
“取消‘985’‘211’后，高等教育財政撥款制度將以更加具有開放性和競爭活力的績效評價體系為杠桿，建立激勵約束機制，鼓勵公平競爭，強化目標(biāo)管理，突出建設(shè)實效，有利于創(chuàng)新型高校群的建設(shè)�！睆埨L分析認為，在全國2800多所高校中，有2700多所高校管理權(quán)限在地方政府。按照現(xiàn)行高等教育“分級辦學(xué)、分級管理”高校管理體制，我國高等教育財政撥款模式主要實行的是“綜合定額+專項補助”，即根據(jù)不同地區(qū)、不同類型和不同辦學(xué)層次，制定學(xué)生生均撥款標(biāo)準(zhǔn)，再依據(jù)各高校在校生數(shù)量，核定下達經(jīng)費總量。在此基礎(chǔ)上，學(xué)校依據(jù)自身特殊發(fā)展需要申請，再由教育主管部門批準(zhǔn)確定撥款的專項補助。在這樣的體制下，不同等級的高校、不同省份乃至省內(nèi)不同地區(qū)，獲得的財政資源都有很大差距。
對照“雙一流”建設(shè)的“路線圖”，高�，F(xiàn)有的預(yù)算管理制度還存在哪些不適應(yīng)？包括張繪在內(nèi)的多位教育財政研究者列出了一長串“問題清單”：部門預(yù)算與高等教育單位預(yù)算之間、高等教育單位預(yù)算和事業(yè)發(fā)展之間的銜接有待加強，高等教育預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定、預(yù)算編制規(guī)范性、預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)格性和內(nèi)部控制的健全性也有待提高，大量專項實際上也制約了高等教育學(xué)校財務(wù)自主權(quán)。此外，高�？蒲薪�(jīng)費撥款制度重物輕人、人員智力價值得不到體現(xiàn)、高校學(xué)費等收費調(diào)整受限、高等教育捐贈功能，尚沒有得到有效發(fā)揮。
引導(dǎo)資源投入多元化轉(zhuǎn)型是必然趨勢
“在我國經(jīng)濟步入新常態(tài)、財政收入增速減緩的背景下，‘雙一流’建設(shè)的財政保障將面臨較大壓力。”北京國家會計學(xué)院副院長王守軍認為，在無法保障高速、大規(guī)模財政投入的情況下，高等教育投入機制由過去絕大多數(shù)高校經(jīng)費依賴財政撥款，向引導(dǎo)資源投入多元化轉(zhuǎn)型，是必然和不可避免的趨勢。
如何實現(xiàn)資源投入的多元化？王守軍建議，“雙一流”高校要堅持辦學(xué)特色，面向國家、社會、市場需要，爭取社會各界的投入，政府應(yīng)通過形成合理的學(xué)費價格體系、鼓勵開放辦學(xué)和國際化辦學(xué)、引導(dǎo)科技成果轉(zhuǎn)化等方式，鼓勵高校收入來源的多元化，以財政資金撬動社會投入、放大財政投入效果。與此同時，國家可嘗試將資源配置的權(quán)力和責(zé)任下放給高校，以提高資源投入效率，鼓勵高校不斷積累資金以緩解資源投入壓力。
事實上，世界一流大學(xué)的資源投入和預(yù)算管理，為我國的“雙一流”建設(shè)提供了不少經(jīng)驗和教訓(xùn)。
2/3?3/4的世界一流大學(xué)分布在美國，其中絕大部分是美國私立的高選擇性大學(xué)。這些大學(xué)之所以成功，就在于收入來源的多元化、支出結(jié)構(gòu)中用于“人”的費用占較大比重、有持續(xù)不斷的投入來保障人才培養(yǎng)和科學(xué)研究的卓越。而這些一流大學(xué)也面臨著高選擇性大學(xué)入學(xué)競爭日趨激烈、競爭由優(yōu)秀師資和生源競爭擴展到其他非學(xué)術(shù)領(lǐng)域、因控制不力導(dǎo)致辦學(xué)成本持續(xù)上升等問題。
王守軍認為，美國一流大學(xué)的重重困難，也對我國的“雙一流”建設(shè)提出警示：我國高校治理改革能否解決軟預(yù)算、無成本的約束問題？能否避開或減輕這一問題的影響？
除了引導(dǎo)資源投入向多元化轉(zhuǎn)型之外，對現(xiàn)有機制進行內(nèi)部“挖潛”也成為一些學(xué)者關(guān)注的重點。張繪認為，今后可考慮建立更加多元化動態(tài)化的評價體系、逐步建立績效預(yù)算撥款機制、建立多元化的評價主體等方式，以市場化競爭機制分配科研經(jīng)費，通過將政府購買服務(wù)和績效預(yù)算撥款作為抓手，為推動研究型大學(xué)多元發(fā)展、公平競爭創(chuàng)造條件。同時，國家可以通過進一步細化生均綜合定額撥款標(biāo)準(zhǔn)，將服務(wù)市場、科研產(chǎn)出、辦學(xué)質(zhì)量和辦學(xué)特色等因素考慮在內(nèi)，采取客觀的分配方式，提高研究型高校經(jīng)費統(tǒng)籌能力，撥款標(biāo)準(zhǔn)要依據(jù)經(jīng)濟和學(xué)校發(fā)展進行動態(tài)調(diào)整。
一級財務(wù)管理體制高效，還是校院二級高效？
績效衡量和如何提高經(jīng)費使用效益，是“雙一流”建設(shè)中高校財務(wù)管理將面臨的重要挑戰(zhàn)之一。武漢大學(xué)總會計師應(yīng)惟偉認為，高校所具有的人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)和文化傳承4個方面的職能，如何統(tǒng)一衡量其績效，是一個難題。同時，我們尤其需要警惕的是，在“雙一流”的政策刺激下，高校容易過分追求短期績效，片面追求科研成果數(shù)量而忽視教學(xué)與寬松自由氛圍的營造，這些都可能影響長期戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)，甚至造成沒有長期戰(zhàn)略的現(xiàn)象。
華中科技大學(xué)總會計師湛毅青則提出，高校預(yù)算管理可以“雙一流”建設(shè)目標(biāo)為導(dǎo)向，按照“訂規(guī)劃、配資源、核績效、獎先進”的程序，使得大學(xué)整個預(yù)算管理形成一個閉環(huán)。規(guī)劃編制時應(yīng)遵循資源制訂規(guī)劃，資源配置時則遵循規(guī)劃帶動資源，預(yù)算內(nèi)容與規(guī)劃相結(jié)合，實現(xiàn)財隨政走；預(yù)算對象應(yīng)充分考慮學(xué)校的管理體制與運行機制，按財權(quán)與事權(quán)相結(jié)合的原則，實現(xiàn)錢隨事走；預(yù)算執(zhí)行過程中則應(yīng)遵循內(nèi)部控制要求，確保資金用于指定用途，實現(xiàn)行隨規(guī)走；預(yù)算執(zhí)行結(jié)果應(yīng)進行績效評價，并獎罰分明，實現(xiàn)獎隨效走。
經(jīng)費的使用效益如何提高？應(yīng)惟偉認為，目前高校財務(wù)管理有校院兩級財務(wù)管理和一級財務(wù)管理兩個體系，“是不是一級管理體系在預(yù)算執(zhí)行方面更有執(zhí)行力，而二級體系在資金使用上更有效率？我覺得，基層院系可能更掌握信息，更了解錢應(yīng)該花在哪里。如果是這樣，那么在高校財務(wù)管理體制上，未來的發(fā)展趨勢是否會由一級管理體系向二級管理體系轉(zhuǎn)變”？
高校財務(wù)自主權(quán)和問責(zé)體系也引發(fā)了學(xué)者們的關(guān)注。針對近來國家出臺的科研經(jīng)費使用自主權(quán)下放政策，應(yīng)惟偉認為政策導(dǎo)向變化不小，科研經(jīng)費管理如何“放”，需要掌握好分寸。
王守軍則認為，該政策的本質(zhì)要求就是經(jīng)費使用者守住經(jīng)費使用“真實合法相關(guān)”的底線，在此基礎(chǔ)上可以按照科研需要來使用經(jīng)費；而經(jīng)費監(jiān)管者需要得到經(jīng)費使用“真實合法相關(guān)”的合理保證，其余不再干預(yù)經(jīng)費的使用。因此，在經(jīng)費使用放權(quán)的同時，需要完善經(jīng)費使用監(jiān)管體系和問責(zé)體系，而不能過分依賴外部控制，忽視內(nèi)部自律。
