學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分， 是重要的社會公益事業(yè)。辦好學前教育，關(guān)系億萬兒童的健康成長，關(guān)系千家萬戶的切身利益，關(guān)系國家和民族的未來。本評估報告秉持客觀性、全面性和科學性原 則，以《教育規(guī)劃綱要》和“國十條”為依據(jù)，點面結(jié)合，定量分析和定性研究相結(jié)合，對全國及七個樣本省份五年來執(zhí)行和實施《教育規(guī)劃綱要》的效果進行評 估，總結(jié)成績，發(fā)現(xiàn)問題，為推動我國學前教育的進一步發(fā)展提出建議。
一、五年來取得的成就
《規(guī)劃綱要》實施五年以來，各級政府積極貫徹落實《規(guī)劃綱 要》和學前教育“國十條”，實施學前教育三年行動計劃，強力推進學前教育發(fā)展，在普及學前教育，擴展學前教育資源，加大學前教育財政投入，構(gòu)建公益普惠的 學前教育公共服務網(wǎng)絡，規(guī)范學前教育管理，促進教師隊伍建設等方面采取了積極有效的措施，學前教育事業(yè)的發(fā)展取得了很大的成績。
（一）學前教育普及率大幅提高
學前教育的普及率是評估學前教育的可獲得性或“入園難”問題 緩解程度的實效性指標。五年來我國在園幼兒數(shù)和學前三年毛入園率呈現(xiàn)穩(wěn)步增長趨勢，學前教育普及率大幅提高。學前教育三年毛入園率2009年僅為 50.9%，達到70.5%，提高了19.6個百分點，提前實現(xiàn)《教育規(guī)劃綱要》目標；，全國在園幼兒達到4050.71萬人，比 2009年增加52.41%，“入園難”得到有效緩解。處境不利幼兒（包括農(nóng)村幼兒、流動兒童、留守兒童、殘疾兒童等）、特別是學前教育基礎(chǔ)薄弱的西部連 片貧困地區(qū)適齡幼兒在園數(shù)和學前三年毛入園率快速提高，大幅度增加了處境不利幼兒接受學前教育的機會。
（二）學前教育資源快速擴大
學前教育資源是評價學前教育的可獲得性或入園難問題緩解程度 的條件性指標。五年來各級政府積極擴大學前教育資源，新建、改建、擴建幼兒園，努力擴大學前教育公共服務資源，學前教育各項資源發(fā)展快速。自2009年至 ，全國幼兒園總量增幅達到51.88%；自2009年至，班級數(shù)量增長了59.26%，專任教師數(shù)量增長了87.05%，保育員數(shù)量 增長了59.75%。從各樣本省市來看，五年來幼兒園總量持續(xù)增長，且增幅較大。從市級層面來看，14個樣本市的城區(qū)共增加幼兒園1793所,平均每市新 增城區(qū)幼兒園128所；11個樣本市的鎮(zhèn)區(qū)五年共增加幼兒園1206所，平均每市新增鎮(zhèn)區(qū)幼兒園110所；12個樣本市的鄉(xiāng)村五年共增加幼兒園389所， 平均每市新增鄉(xiāng)村幼兒園32所。學前教育資源的快速擴大，為增加適齡兒童入園機會、緩解“入園難”提供了基本條件保障。
（三）新增學前教育資源向農(nóng)村傾斜
新增學前教育資源、尤其是教育部門辦園向農(nóng)村傾斜。2009～2014，全國新增幼兒園7.17萬所。2011～1全 國新增幼兒園43131所。其中，鄉(xiāng)村新增13899所，占比32.23%；鎮(zhèn)區(qū)新增16945所，占比39.29%；城區(qū)新增12287所，占比 28.49%。農(nóng)村（包括鄉(xiāng)村和鎮(zhèn)區(qū)）新增幼兒園數(shù)顯著高于城區(qū)。新增的公辦幼兒園（含公辦性質(zhì)幼兒園）主要分布在鄉(xiāng)村和鎮(zhèn)區(qū)（占比86.55%），城區(qū) 僅占13.45%；新增民辦幼兒園則主要分布在鎮(zhèn)區(qū)和城區(qū)。農(nóng)村教育部門辦園在全國教育部門辦園總數(shù)中的占比穩(wěn)步增長。2011～，教育部門辦 園新增19672所。其中，城區(qū)僅有2328所，占比11.83%；在鎮(zhèn)區(qū)6655所，占比33.83%；在鄉(xiāng)村10689所，占比54.34%。教育部 門辦園的農(nóng)村傾斜性表明新增普惠性學前教育資源向農(nóng)村傾斜、努力擴大農(nóng)村公辦學前教育資源的政策取向得到了較好的貫徹落實。
2010年實施學前教育三年行動計劃以后，鄉(xiāng)村幼兒園數(shù)量大幅度增加，在2011～新增了13899所。其中，教育部門辦園10689所，占比76.9%；民辦3774所，占比27.15%2。教育部門辦園是農(nóng)村學前教育發(fā)展的主要支撐力量。
集中連片貧困地區(qū)是學前教育資源嚴重短缺的區(qū)域。五年來，集 中連片貧困地區(qū)學前教育資源迅速擴大，學前教育資源嚴重短缺的現(xiàn)象在一定程度上獲得緩解。以甘肅省58個集中連片貧困縣為例。五年來該區(qū)域幼兒園數(shù)量快速 增加，學前教育資源迅速擴大。58個集中連片貧困縣共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)959個，12499個行政村。2009年僅有546所幼兒園，則增加到了1287 所，共增加了741所，增幅高達135%。農(nóng)村幼兒園的增幅超過城區(qū)。2009～，縣城幼兒園增加了86所，農(nóng)村幼兒園增加了655所。已經(jīng)建 成并投入使用的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園覆蓋率已達到了84.12%。
（四）公益普惠的學前教育公共服務網(wǎng)絡建設初見成效
公益普惠的學前教育公共服務資源配置作為“供方策略”，是解 決“入園貴”問題的基本路徑和重要手段。公辦幼兒園是公益普惠的學前教育公共服務資源的主要支柱，對于確保學前教育的科學發(fā)展、平抑幼兒園收費具有重要的 作用。五年來，各級政府大力發(fā)展公辦幼兒園。對2009～新增幼兒園中不同性質(zhì)幼兒園的占比分析表明，教育部門辦園在2011年止跌以后占比明 顯提高，達到50.13%；集體辦園和其他部門辦園在2012～2013年也開始止跌回升。這種發(fā)展態(tài)勢表明，自《教育規(guī)劃綱要》頒布以來，尤 其是學前教育三年行動計劃實施以來，各級政府加大對于學前教育的投入，大力發(fā)展公辦幼兒園，扶持集體和企事業(yè)單位辦園，已經(jīng)初見成效這些幼兒園已成為政府 提供普惠性學前教育服務的主體。與此同時，政府扶持的普惠性民辦幼兒園也開始成為提供普惠性服務的一支重要力量。各地都在積極探索和制定普惠性民辦幼兒園 的認定和管理辦法，引導和支持民辦幼兒園提供普惠性服務。
公辦園、公辦性質(zhì)幼兒園（包括企事業(yè)單位辦園和集體辦園等）以及普惠性民辦幼兒園構(gòu)成了具有我國特色的普惠性學前教育資源，公益普惠的學前教育公共服務網(wǎng)絡建設初見成效。
（五）學前教育財政性經(jīng)費大幅增加
經(jīng)費保障是學前教育發(fā)展最基本的條件保障。近五年來各級政府 高度重視對學前教育的經(jīng)費投入。各樣本省、市、區(qū)縣均建立了學前教育的經(jīng)費保障措施，對學前教育的投入總量逐年增加且增幅顯著，學前教育財政性經(jīng)費占比逐 年提升，逐漸形成了中央、省、市、區(qū)縣多級財政共同參與的學前教育投入機制。但各級政府間的分擔比例因各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同而有所不同。
農(nóng)村學前教育應當是學前教育財政性經(jīng)費的重點投入方向。五年來各地在中央財政的支持下，高度重視對農(nóng)村學前教育的投入。對農(nóng)村學前教育投入經(jīng)費的有五年完整數(shù)據(jù)的10個樣本縣，五年來對農(nóng)村學前教育投入的經(jīng)費增長了1011.5％。
自2011年開始，各地都在建立健全學前教育資助制度。能夠 收集到的對處境不利幼兒資助信息的區(qū)縣樣本數(shù)自2011年以后有明顯增長，表明有越來越多的區(qū)縣在重視建立學前教育資助制度并收集相關(guān)信息。部分樣本區(qū)縣 的數(shù)據(jù)表明，近五年來對家庭經(jīng)濟困難兒童、孤兒和殘疾兒童的資助標準、人數(shù)和總額均呈現(xiàn)上升趨勢。
生均公用經(jīng)費從無到有，逐年提高。自2011年以來，各地陸續(xù)制定了相關(guān)政策，將生均公用經(jīng)費作為學前教育專項財政投入。
（六）加強幼兒教師隊伍建設
幼兒園教師隊伍數(shù)量的充足性、穩(wěn)定性和專業(yè)化發(fā)展水平是影響幼兒園教育質(zhì)量的重要因素。五年來幼兒園教師隊伍建設成績顯著。教育部出臺《幼兒園教職工配備標準》、《幼兒園教師專業(yè)標準》、《幼兒園園長專業(yè)標準》等，對幼兒園師資配備、教師和園長素質(zhì)提出了明確要求。
幼兒園專任教師隊伍數(shù)量穩(wěn)步增長。，專任教師 184.4萬人，比2011年增加52.84萬人，增長40.17%。而且，增長的專任教師數(shù)量主要集中在鄉(xiāng)村和鎮(zhèn)區(qū)。與2011年的專任教師數(shù)量相 比，鄉(xiāng)村和鎮(zhèn)區(qū)幼兒園教師數(shù)量的增幅分別達到49.09%和45.41%，城區(qū)為33.86%。
幼兒園教師學歷層次普遍提高，�？埔陨蠈W歷教師占比已達66%。幼兒園教師持證人數(shù)逐年增加，無證教師人數(shù)總體上呈逐漸下降趨勢。從部分樣本市的情況來看，，有幼教資格證的教師占比為61%，持非幼教教師資格證的占比17％，無證教師占比為22%。
各級培訓覆蓋的教師人數(shù)持續(xù)增長。2011年以來，國家實施 面向全體幼兒教師的“國培計劃”，中央財政投入17億元，培訓中西部農(nóng)村幼兒教師58.5萬人次，帶動各級政府加大對幼兒教師培訓的投入力度。以江蘇、陜 西和四川三省為例。2009年參加培訓的幼兒園教師人數(shù)為60750人，到，已經(jīng)增長到119896人。
（七）規(guī)范學前教育管理
規(guī)范學前教育管理是確保學前教育健康、科學發(fā)展的重要保障條 件。五年來，從中央到地方，各級政府加強幼兒園準入、收費、衛(wèi)生等方面管理制度的建設，密集出臺了一系列法律、法規(guī)與政策、條例，制定出臺各種類型幼兒園 的辦園標準，收費標準，實行分類管理；完善和落實幼兒園年檢制度，對幼兒園實行動態(tài)監(jiān)管；學前教育被納入教育督導工作范圍；對無證辦園進行專項分類治理。
幼兒園教育“小學化”違背學前兒童身心發(fā)展和學習的規(guī)律，影 響幼兒園教育質(zhì)量的提高。教育部印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范幼兒園保育教育工作，防止和糾正“小學化”現(xiàn)象的通知》，加強專業(yè)指導，頒布《3-6歲兒童學習與發(fā)展指 南》。各地教育行政部門也都注意糾正幼兒園教育“小學化”傾向，倡導以游戲為基本活動，引導幼兒園將《指南》精神與要求落實到幼兒園教育實踐之中。
（八）社會滿意度
學前教育是重要的社會公益事業(yè)，是關(guān)系千家萬戶切身利益的民 生工程。幼兒家長和幼兒園園長是學前教育改革與發(fā)展的主要相關(guān)利益群體。抽樣調(diào)查表明，家長對五年來學前教育發(fā)展的情況整體滿意度較高，達70%～90% 左右，但存在比較明顯的省際差異。在“入園難”問題的緩解上，山東和江蘇家長更為滿意，四川和安徽則相對滿意度較低；在“入園貴”問題的緩解上，江蘇省家 長滿意度最高，江西省的家長滿意度相對最低；在幼兒園教育質(zhì)量方面，江蘇和山東的家長滿意度較高，江西省家長滿意度相對最低；對于幼兒園教師隊伍，江蘇、 山東和陜西的家長較之江西、安徽和四川的滿意度普遍較高；在幼兒園服務距離及方式上，江蘇、山東和陜西的家長滿意度顯著高于江西、安徽和四川。
幼兒園園長對五年來學前教育發(fā)展的情況整體滿意度較高，平均 為82.85%。其中，對上級教研部門的指導滿意度最高（95.1%），經(jīng)費投入方面的滿意度為94.4%，教師進修為90.8%，辦園條件為 87.8%，玩教具圖書投入為83.4%，滿意度最低的是教師編制、待遇、職稱等（45.6%）。
二、我國學前教育發(fā)展存在的問題
五年來學前教育發(fā)展取得了很大成績，但是還存在著制約我國學前教育事業(yè)健康發(fā)展的諸多問題。
（一）學前教育普及率城鄉(xiāng)差異顯著
我國學前教育普及水平存在明顯的城鄉(xiāng)差異，城市學前三年毛入園率高于農(nóng)村。例如，甘肅58個集中連片貧困縣學前三年毛入園率僅為52.30%，顯著低于全國平均水平。
（二）學前教育公共服務“公益普惠”程度不高
當前我國學前教育公共服務資源配置的格局特點是：①公辦幼兒 園占比仍然較低，民辦幼兒園占比過高，“公辦民辦并舉”格局尚未形成，“入園難”普遍表現(xiàn)為“入公辦園難”，質(zhì)優(yōu)價廉的公辦幼兒園數(shù)量明顯不足，不能滿足 人民群眾的需要；②區(qū)域差異顯著。相當多的地區(qū)、尤其是中、西部地區(qū)普惠性資源依然短缺，西部農(nóng)村地區(qū)非普惠性民辦園的比例高達67%。學前教育公共服務 “公益普惠”程度不高，“入園貴”的問題尚未獲得普遍的、根本性的解決。
（三）學前教育財政性經(jīng)費占比仍然較低
當前我國學前教育財政性經(jīng)費投入總體仍然過低。國際經(jīng)驗表 明，學前三年毛入園率在80%以上的國家，財政性教育經(jīng)費支出學前教育經(jīng)費占比平均為9.67%；毛入園率在60%～80%之間的國家，財政性教育經(jīng)費支 出學前教育經(jīng)費占比平均為7.73%。，我國學前教育三年毛入園率已經(jīng)達到70.5% ，但財政性學前教育經(jīng)費2013年占比僅為3.5%。
（四）學前教育發(fā)展的長效經(jīng)費投入保障機制有待建立
縣級財政是當前區(qū)域內(nèi)財政性學前教育經(jīng)費的主要來源，區(qū)縣政 府是學前教育財政性經(jīng)費投入的主體。對于不發(fā)達和欠發(fā)達地區(qū)，“以縣為主”的投入體制重心過低，縣級財政自給能力不足，難以維持學前教育可持續(xù)發(fā)展的長期 投入。大多數(shù)公辦園以及企事業(yè)單位、集體辦幼兒園，缺乏必要的財政支持，幼兒園日常運轉(zhuǎn)主要靠收費，辦園條件普遍較差，家長負擔較重，教師工資待遇低。
（五）教師隊伍建設需要進一步加強
幼兒園教師數(shù)量仍然不足，不能滿足學前教育快速發(fā)展的需要； 師幼比平均為1:22，農(nóng)村地區(qū)更低；專科以上學歷教師占比還較低，農(nóng)村地區(qū)不到50%，專業(yè)化水平有待提升；有幼教資格證的教師數(shù)量占比僅為50％左 右；無證教師仍占30％左右，農(nóng)村地區(qū)在44％左右；未評職稱教師占70％左右；教師待遇偏低;公辦幼兒園教職工編制數(shù)嚴重不足。由于編制、待遇問題長期 得不到解決，保障程度差，流動性大，穩(wěn)定性低，難以吸引優(yōu)秀人才從事幼教事業(yè)。
（六）提升幼兒園保教質(zhì)量任務依然艱巨
相當多的幼兒園教育“小學化”仍較嚴重。一些幼兒園辦園行為不規(guī)范，安全、衛(wèi)生事故時有發(fā)生。多數(shù)地方教育行政部門未設學前教育管理和教研部門，學前教育管理和指導力量單薄，難以適應由于幼兒園快速發(fā)展帶來的日益繁重的管理和指導任務。
三、對策建議
（一）進一步強化和落實政府責任
學前三年毛入園率和增長幅度、財政性學前教育經(jīng)費總量、家長滿意度等方面存在明顯的省際差異，與地方政府對學前教育的重視程度有密切關(guān)系。建議進一步強化和落實政府發(fā)展學前教育的責任，把學前教育的發(fā)展成效納入各級政府、尤其是一把手工作績效考核的范圍。
（二）進一步加大對學前教育的投入
進一步持續(xù)穩(wěn)定加大對學前教育的財政性投入，把我國學前教育財政性經(jīng)費占比從2013年的3.5%至少提高到7%，使學前教育財政性經(jīng)費占比與當前我國學前三年教育的普及率以及75%的目標相適應。
（三）進一步建立保障學前教育可持續(xù)發(fā)展的長效機制
調(diào)整和完善學前教育財政性經(jīng)費的投入結(jié)構(gòu)。在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，財政投入的重心要上移，提升投入主體，完善省級統(tǒng)籌、以縣為主的管理體制。
切實落實“國十條”把學前教育經(jīng)費列入財政預算的要求，加大 對公辦幼兒園、尤其是農(nóng)村地區(qū)公辦幼兒園的日常運行經(jīng)費的投入，加大對教師工資社保、幼兒園玩教具圖書、生均公用經(jīng)費等的投入，確保幼兒園的良性運轉(zhuǎn)和健 康發(fā)展，縮小家長分擔比例在園際之間的差距，體現(xiàn)教育公平。
（四）進一步推動農(nóng)村學前教育的發(fā)展
農(nóng)村要實現(xiàn)以財政投入為主，公辦幼兒園為主，縮小城鄉(xiāng)差距，重點解決好連片特困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、留守兒童集中地區(qū)學前教育資源短缺問題，為農(nóng)村幼兒接受基本有質(zhì)量的學前教育創(chuàng)造條件。
（五）進一步提高學前教育公共服務的“公益普惠”程度
進一步加大公辦幼兒園的建設力度，理順公辦性質(zhì)幼兒園的辦園 體制，把企事業(yè)單位辦園和集體辦園全部納入教育部門公辦園建設和管理；把“雙50%以上”（即公辦幼兒園數(shù)量占比50%以上和在公辦幼兒園就讀的幼兒占比 50%以上）作為各地建設公益普惠的學前教育公共服務網(wǎng)絡的考核指標，普遍提高我國學前教育公共服務“公益普惠”的水平。
加強對普惠性民辦幼兒園的認定、支持與監(jiān)管，在通過財政補貼和收費管理引導民辦幼兒園提供普惠性服務的同時要加強對普惠性民辦幼兒園的質(zhì)量管理與指導。
（六）進一步提升幼兒園保教質(zhì)量
重視幼兒園教育質(zhì)量的普遍提升。各地應嚴格執(zhí)行《幼兒園教職 工配備標準》，重視解決幼兒園大班額現(xiàn)象，為提高幼兒園教育質(zhì)量創(chuàng)造客觀條件；堅定不移遏制幼兒園教育“小學化”傾向，提升幼兒園保教實踐的科學化水平； 制定幼兒園教育質(zhì)量評價標準，通過幼兒園教育質(zhì)量評價提高幼兒園教育質(zhì)量。
（七）進一步加強教師隊伍建設
依法落實幼兒園教師待遇，完善幼兒園教師工資待遇保障機制，確保公辦園和公辦性質(zhì)幼兒園非在編教師的收入不低于在編教師收入的80%。引導和監(jiān)督民辦幼兒園依法保障教師工資和待遇，足額足項為教師繳納社會保險和住房公積金。
健全公辦幼兒園教職工編制核定和補充制度，補足配齊公辦幼兒園專任教師編制。
完善幼兒園教師職稱評定制度。幼兒園教師職稱應按照中小學教師職稱系列設立，但考核晉升辦法應當考慮幼兒園教師工作特點。消除職稱晉升中公辦與民辦教師之間、在編與編外教師之間在機會上的不平等。
進一步加強對農(nóng)村地區(qū)幼兒園教師的全員培訓，繼續(xù)加大培訓力度，增強培訓實效；建立面向幼兒園衛(wèi)生保健人員的專項持證培訓；提供差異化的、更貼近幼兒園教師工作實際需要的在職培訓。
