關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)
確權(quán)登記頒證工作的實施意見
省農(nóng)委省委農(nóng)工辦省財政廳省國土資源廳
省法制辦省檔案局省測繪地理信息局
為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的決策部署，根據(jù)中辦、國辦《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》（中辦發(fā)〔2014〕61號）、農(nóng)業(yè)部等六部門《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2015〕2號）精神，緊密結(jié)合江蘇實際，現(xiàn)就扎實做好農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作提出如下實施意見。
一、統(tǒng)一思想認(rèn)識，明確總體要求
（一）重要意義。中央提出，用5年左右時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，并將其作為完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、保護農(nóng)民土地權(quán)益、促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、健全農(nóng)村治理體系的重要基礎(chǔ)性工作。這是中央作出的一項重大決策部署，事關(guān)農(nóng)村長遠發(fā)展和億萬農(nóng)民切身利益。切實抓好此項工作，有利于強化對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護，穩(wěn)定農(nóng)民土地經(jīng)營的預(yù)期，增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入；有利于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定，激發(fā)農(nóng)村生產(chǎn)要素的內(nèi)在活力，促進土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營；有利于完善農(nóng)村社會管理，妥善解決土地承包的突出問題，促進農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，推進城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。我省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點開展以來，經(jīng)過各級、各方面的共同努力，取得了初步成效，到年底全省500個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2000個村的試點工作基本結(jié)束，得到了農(nóng)民群眾的歡迎和支持。但試點中也出現(xiàn)了一些問題，需要認(rèn)真研究解決。2015年年初，我省被確定為全國整省推進試點省份，工作任務(wù)繁重而艱巨，各地、各部門要充分認(rèn)識此項工作的重大意義，將其作為全面深化農(nóng)村改革的重要任務(wù)，擺上重要議事日程，以高度負責(zé)的態(tài)度，周密部署實施，切實抓出成效。
（二）總體要求。推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，要全面貫徹落實視察江蘇時提出的“力爭在全國率先實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”的指示精神，堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，保持現(xiàn)有農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，按照試點先行、先易后難、分期分批實施、進度服從質(zhì)量的要求，科學(xué)制定工作方案，明確時間表和路線圖，積極穩(wěn)妥地予以推進，按時保質(zhì)完成確權(quán)登記頒證各項任務(wù)，確“實權(quán)”、頒“鐵證”，依法保障農(nóng)民土地承包權(quán)益，讓農(nóng)民吃上“定心丸”。
（三）目標(biāo)任務(wù)。按照中央部署，從江蘇實際出發(fā)，用4年左右時間，到2017年年底前基本完成全省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作。2015年，全省全面開展確權(quán)登記頒證試點，爭取50%以上的行政村推進試點工作，基本完成16個整體推進縣（市、區(qū)）和其他每個縣（市、區(qū)）1個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的試點任務(wù)。，在全省范圍內(nèi)全面開展。2017年，總體完成此項工作。通過確權(quán)登記頒證，一要解決好承包地塊面積不準(zhǔn)、四至不清、空間位置不明、登記簿不健全等問題，為開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、調(diào)處土地糾紛、完善補貼政策、進行征地補償和抵押擔(dān)保提供重要依據(jù)；二要建立涉及土地承包經(jīng)營權(quán)的設(shè)立、轉(zhuǎn)讓、互換、變更、抵押等內(nèi)容的登記制度，確認(rèn)農(nóng)戶對承包地的占有、使用、收益等各項權(quán)利，強化對土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護；三要建立健全省、市、縣三級土地承包經(jīng)營權(quán)信息應(yīng)用平臺，實現(xiàn)對土地承包合同、登記簿和權(quán)屬證書管理的信息化，加強土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記成果的應(yīng)用，方便群眾查詢，利于服務(wù)管理，更好地服務(wù)于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)。
二、把握政策原則，依法規(guī)范操作
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，涉及面廣、政策性強、情況復(fù)雜，必須把握基本原則，嚴(yán)守政策底線，積極穩(wěn)妥推進，真正做到群眾認(rèn)可，經(jīng)得起歷史檢驗。
（一）堅持依法依規(guī)的原則。按照物權(quán)法定精神，嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國物權(quán)法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)和政策規(guī)定，根據(jù)農(nóng)業(yè)部制發(fā)的相關(guān)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，開展土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查，完善承包合同，建立登記簿，頒發(fā)權(quán)屬證書，確保登記成果真實、完整、準(zhǔn)確。對確權(quán)登記頒證中的矛盾和糾紛，根據(jù)《中華人民共和國農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》，依托調(diào)解仲裁機構(gòu)妥善調(diào)處解決。對于一些疑難問題，在不違背法規(guī)政策前提下，通過民主協(xié)商妥善處理。權(quán)屬爭議未解決的，暫不進行土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證。加強土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證成果的保密管理，保護土地承包權(quán)利人隱私。
（二）堅持保持穩(wěn)定的原則。這次土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，以二輪承包工作為基礎(chǔ)，是對現(xiàn)有土地承包關(guān)系的鞏固完善，不是推倒重來、打亂重分，嚴(yán)禁借機違法調(diào)整或收回農(nóng)戶承包地。要以現(xiàn)有承包臺賬、合同、證書為依據(jù)，確認(rèn)承包地歸屬。對于承包地實測多出面積，要據(jù)實確權(quán)給原承包戶，不得收回重分或留作集體機動地使用。對于確因法定原因，需要個別調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)按照法定條件和程序調(diào)整后再予確權(quán)。少數(shù)地區(qū)頻繁調(diào)整土地的，在本集體經(jīng)濟組織成員沒有異議的前提下，以最近調(diào)整后的承包關(guān)系為基礎(chǔ)進行確權(quán)。集體“機動地”超標(biāo)部分，原則上優(yōu)先用于解決新增人口的承包地，依法確權(quán)到位。
（三）堅持以農(nóng)民群眾為主體的原則。要始終以農(nóng)民群眾認(rèn)可為前提，充分尊重農(nóng)民意愿，廣泛調(diào)動農(nóng)民積極性，不能替農(nóng)民做主、代農(nóng)民決策，不得搞強行推動。做好深入細致的宣傳、動員和解釋工作，讓農(nóng)民充分了解確權(quán)登記頒證工作的目的、意義、作用和程序要求，發(fā)揮好農(nóng)民群眾的主體作用。特別要注意組織老黨員、老干部參與，充分發(fā)揮其熟悉情況、調(diào)解紛爭的積極作用。村組集體的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證方案，要在本集體成員內(nèi)部充分討論，達成一致，切實做到農(nóng)民的事讓農(nóng)民做主。承包地塊面積、四至等表格材料，要經(jīng)過農(nóng)戶本人簽字認(rèn)可。對于外出不在家的農(nóng)戶，要采取多種方式及時通知到戶到人，充分保障其知情權(quán)、選擇權(quán)、決策權(quán)。
（四）堅持“確地”為主的原則。這次土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)，要堅持確權(quán)確地為主，凡土地已經(jīng)承包到戶的，原則上都要確權(quán)到戶到地。個別經(jīng)濟比較發(fā)達、人均耕地少、地形地貌變化大、界址無法明確的地方，經(jīng)本集體經(jīng)濟組織多數(shù)成員同意，可以確權(quán)確股不確地。不得違背農(nóng)民意愿，行政推動確權(quán)確股不確地，也不得簡單地以少數(shù)服從多數(shù)的名義，強迫不愿確股的農(nóng)民確股。確股確權(quán)的實施方案，要經(jīng)村民協(xié)商一致，并報縣鄉(xiāng)審核，省市備案。
（五）堅持進度服從質(zhì)量的原則。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證是長久大計，必須確保質(zhì)量，不能怕麻煩、圖省事。各地要根據(jù)實際，統(tǒng)籌安排資源，科學(xué)把握進度，分期分批推進。堅持試點先行，通過試點及時發(fā)現(xiàn)問題，找到解決辦法，在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上逐步擴大范圍，不搞齊步走，不強求百分之百。實行全程質(zhì)量控制，把握入戶調(diào)查、測量制圖、公示審核等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，守好質(zhì)量關(guān)口，不能為趕進度而簡化程序、降低要求，更不能敷衍了事，防止“吃夾生飯”。
（六）堅持地方分級負責(zé)的原則。根據(jù)中央要求，各級政府尤其是縣鄉(xiāng)兩級對本地區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作全面負責(zé)。要強化屬地管理，層層落實責(zé)任。省級主要承擔(dān)組織領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任；市級主要承擔(dān)組織協(xié)調(diào)責(zé)任；縣鄉(xiāng)兩級主要承擔(dān)組織實施責(zé)任，是開展土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的關(guān)鍵主體，領(lǐng)導(dǎo)要親自掛帥，精心組織，全面落實。
三、抓好重點任務(wù)，保證工作質(zhì)量
開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證，核心是確權(quán)，重點在登記，關(guān)鍵在權(quán)屬調(diào)查。各地要從實際出發(fā)，依照我省試點中探索形成的前期準(zhǔn)備、入戶調(diào)查、測量制圖、公示審核、登記頒證、建檔入庫“六步走”辦法，確定工作步驟，一個環(huán)節(jié)一個環(huán)節(jié)地做好工作。
（一）開展土地承包檔案資料清查。依據(jù)農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記發(fā)證材料、土地承包方案、承包臺賬、承包合同、承包經(jīng)營權(quán)證書等相關(guān)權(quán)屬檔案資料進行清查整理、組卷，按要求進行補建、修復(fù)和保全，摸清承包地現(xiàn)狀，查清承包地塊的名稱、坐落、面積、四至、用途、流轉(zhuǎn)等原始記載；摸清農(nóng)戶家庭承包狀況，收集、整理、核對承包方代表、家庭成員及其變動等信息。有條件的地方，可以把檔案清查、整理與土地承包管理信息化結(jié)合起來，推進土地承包原始檔案管理數(shù)字化。
（二）開展土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查。對農(nóng)村集體耕地開展土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查，查清承包地權(quán)利歸屬。重點做好發(fā)包方、承包方和承包地塊調(diào)查，如實準(zhǔn)確填寫發(fā)包方調(diào)查表、承包方調(diào)查表、承包地塊調(diào)查表，制作調(diào)查結(jié)果公示表和權(quán)屬歸戶表。以農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記結(jié)果為基礎(chǔ)，以第二次全國土地調(diào)查成果、符合土地承包經(jīng)營權(quán)查田勘界要求的土地調(diào)查成果、30厘米的正射影像圖等為依據(jù)，充分利用現(xiàn)有圖件、影像等數(shù)據(jù)，繪制工作底圖、調(diào)查草圖，采用“圖解+實測”等方法，查清農(nóng)戶承包地塊的面積、四至、空間位置，制作承包地塊分布圖。調(diào)查成果經(jīng)審核公示確認(rèn)，作為土地承包經(jīng)營權(quán)確實權(quán)的現(xiàn)實依據(jù)。對公示內(nèi)容有異議的，進行補測核實。
（三）完善土地承包合同。根據(jù)公示確認(rèn)的調(diào)查成果，完善土地承包合同，作為承包戶取得土地承包經(jīng)營權(quán)的法定依據(jù)。對沒有簽訂土地承包合同的，要重新簽訂承包合同；對承包合同丟失、殘缺的，進行補簽、完善。實際承包面積與原土地承包合同、權(quán)屬證書記載面積不一致的，要根據(jù)本集體通過的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證方案進行確權(quán)。屬于原承包地塊四至范圍內(nèi)的，原則上應(yīng)確權(quán)給原承包戶。未經(jīng)本集體成員協(xié)商同意，不得將承包方多出的面積轉(zhuǎn)為其他方式承包并收取承包費。土地承包合同記載期限應(yīng)以當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一組織二輪承包的時點起算，承包期為30年，本輪土地承包期限屆滿，按屆時的法律和保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的政策規(guī)定執(zhí)行。
（四）建立健全登記簿。根據(jù)這次確權(quán)登記頒證完善后的承包合同，以承包農(nóng)戶為基本單位，按照一戶一簿原則，明確每塊承包地的范圍、面積及權(quán)利歸屬，由縣級人民政府農(nóng)村經(jīng)營管理機構(gòu)建立健全統(tǒng)一規(guī)范的土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿，作為今后不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的基礎(chǔ)依據(jù)。登記簿應(yīng)當(dāng)記載發(fā)包方、承包方的姓名、地址，承包共有人，承包方式，承包地塊的面積、坐落、界址、編碼、用途、權(quán)屬、地類及是否基本農(nóng)田，承包合同編號、成立時間、期限，權(quán)利的內(nèi)容及變化等。已經(jīng)建立登記簿的，補充完善相關(guān)登記信息；未建立的，要抓緊建立。承包農(nóng)戶自愿提出變更、注銷登記申請的，經(jīng)核實確認(rèn)后，予以變更或注銷，并在登記簿中注明。
（五）頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書。根據(jù)完善后的土地承包合同和統(tǒng)一規(guī)范的登記簿，在確保信息準(zhǔn)確無誤、責(zé)任權(quán)利明確的基礎(chǔ)上，按規(guī)定程序和修訂后的土地承包經(jīng)營權(quán)證書樣本，向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書，原已發(fā)的土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)屬證書收回銷毀。承包經(jīng)營權(quán)證書載明的戶主或共有人，要體現(xiàn)男女平等的原則，確保農(nóng)村婦女在“娘家”或“婆家”有一方作為共有人記載。實行確權(quán)確股不確地的，要向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書，并注明確權(quán)方式為確權(quán)確股，承包方有意愿要求的，也可以向承包方頒發(fā)農(nóng)村集體的土地股權(quán)證。為與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作銜接，今后可按照“不變不換”的原則，承包農(nóng)戶可以自愿申請、免費換取與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記相銜接的證書，避免工作重復(fù)和資金浪費。
（六）推進信息應(yīng)用平臺建設(shè)。完善省級土地承包經(jīng)營權(quán)信息應(yīng)用平臺，抓緊建立市級信息應(yīng)用平臺，并以縣為單位建立土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證數(shù)據(jù)庫和土地承包經(jīng)營權(quán)登記業(yè)務(wù)系統(tǒng)，做到省、市、縣三級互聯(lián)互通，實現(xiàn)土地承包合同管理、權(quán)屬登記、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和糾紛調(diào)處等業(yè)務(wù)工作的信息化，避免重復(fù)建設(shè)和各自為政。以縣級土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記成果和現(xiàn)有資源為基礎(chǔ)，與省、市兩級有效對接，形成三級聯(lián)動的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證數(shù)據(jù)匯總和動態(tài)管理制度。
（七）建立健全檔案管理制度。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證過程中，形成的文字、圖表、聲像、數(shù)據(jù)等文件材料，是重要憑證和歷史記錄。各地要堅持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級實施、分類管理、集中保管的原則，認(rèn)真做好土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)檔案的收集、整理、鑒定、保管、編研和利用等工作。檔案管理工作應(yīng)當(dāng)與土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作同步部署、實施、檢查和驗收，做到組織有序、種類齊全、保管安全，確保管有人、存有地、查有序。
四、強化組織保障，確保取得實效
農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作事關(guān)重大，各地、各部門要加強組織領(lǐng)導(dǎo)，周密部署實施，確保此項工作規(guī)范有序推進，取得實際成效。
（一）健全領(lǐng)導(dǎo)機制。省政府成立省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作聯(lián)席會議，負責(zé)研究確定重大事項。各市、縣（市、區(qū)）也要建立健全相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，制定工作方案，加強協(xié)調(diào)指導(dǎo)。整體推進的縣（市、區(qū)），要建立由主要負責(zé)人牽頭的領(lǐng)導(dǎo)小組，精心組織實施本地區(qū)確權(quán)登記頒證工作。要切實發(fā)揮農(nóng)村基層黨組織、村委會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職能作用，動員和組織廣大農(nóng)民積極參與到土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作中來。
（二）明確部門職責(zé)。各相關(guān)部門要在當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，切實履行職責(zé)，密切協(xié)作配合。農(nóng)村土地承包主管部門要發(fā)揮牽頭作用，做好綜合協(xié)調(diào)、組織實施和工作指導(dǎo)。農(nóng)村工作綜合部門要認(rèn)真研究有關(guān)政策。財政部門要根據(jù)實際需要統(tǒng)籌安排相關(guān)資金，加強資金監(jiān)管。國土資源部門要免費提供最新的全省土地調(diào)查和農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記等成果，配合做好土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證與不動產(chǎn)統(tǒng)一登記工作的有效銜接。法制工作部門要研究完善有關(guān)法規(guī)規(guī)章。檔案部門要指導(dǎo)做好土地承包檔案管理。測繪地理信息部門提供相關(guān)影像資料。
（三）落實經(jīng)費保障。確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費納入各級財政預(yù)算，實行分級負擔(dān)。省里將統(tǒng)籌中央和省級財政補助資金，按照因素法測算補助金額，根據(jù)工作進度分年撥付，由各地包干使用。對確權(quán)確股不確地的，只給予適當(dāng)補助。各地要將工作經(jīng)費納入地方財政預(yù)算，及時足額撥付，確保工作需要，不得向農(nóng)民收費，不得增加村級組織負擔(dān)。要切實強化資金管理，規(guī)范資金使用，降低工作成本，確保資金�？顚Ｓ�、安全高效。
（四）抓好宣傳培訓(xùn)。要采取多種形式，生動形象地開展宣傳活動，引導(dǎo)和營造穩(wěn)步推進土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作的良好輿論氛圍和工作環(huán)境。根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，通過向農(nóng)民發(fā)放一封信、編印明白紙、宣傳冊、政策問答等，解讀政策，澄清疑惑，方便群眾掌握。制定培訓(xùn)計劃，分層分批開辦培訓(xùn)班，對相關(guān)工作人員全面開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，切實提高培訓(xùn)的針對性和實用性，確保廣大基層干部、相關(guān)技術(shù)人員全面掌握工作流程、技術(shù)規(guī)范和政策界限。
（五）強化監(jiān)督檢查。要建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作情況報告、監(jiān)督檢查和成果驗收制度。充分利用省級土地承包經(jīng)營權(quán)信息應(yīng)用平臺，及時掌握工作動態(tài)，對發(fā)現(xiàn)的問題迅速研究解決。抓緊制定出臺全省土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證成果驗收辦法。以行政村為單位完成土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證任務(wù)后，由縣級組織驗收；以縣為單位完成任務(wù)后，在縣級自查基礎(chǔ)上，市級受省級委托對所轄縣（市、區(qū)）進行驗收，省級組織核查，并接受全國抽查。對確權(quán)登記頒證工作成績顯著的，省里將組織進行通報表彰。
各市、縣（市、區(qū)）要根據(jù)本實施意見，抓緊制定具體的實施方案，并以市為單位報省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作聯(lián)席會議辦公室備案。工作中遇到的重大問題，要及時向省農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作聯(lián)席會議報告。
