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今年是我國未成年人保護(hù)專門法規(guī)頒布三十周年。1987年6月20日，上海市人大常委會通過了我國第一部保護(hù)未成年人的地方性專門法規(guī)?《上海市青少年[1]保護(hù)條例》。1991年，全國人大常委會通過了國家層面的《未成年人保護(hù)法》，標(biāo)志著我國未成年人法律保護(hù)進(jìn)人了新的發(fā)展階段。三十年來，黨和國家高度重視未成年人的法律保護(hù)，初步建立了保護(hù)未成年人的法律體系和日益完善的法律保護(hù)機(jī)制，為我國未成年人保護(hù)事業(yè)提供了有力的法律保障。
一、近年來未成年人法律保護(hù)體系與機(jī)制的顯著進(jìn)步
近些年來，中央和地方各有關(guān)部門深入貫徹落實《未成年人保護(hù)法》和《兒童發(fā)展綱要》關(guān)于“兒童與法律保護(hù)”的要求，積極回應(yīng)社會關(guān)切，未成年人法律保護(hù)取得了顯著的進(jìn)步：
一是未成年人保護(hù)的法律理念取得了突破性的發(fā)展。一方面保護(hù)未成年人的核心原則?兒童最大利益原則不但成為了制定與未成年人相關(guān)法律的立法指導(dǎo)原則，還開始成為在法律規(guī)定不明確情況下的司法指導(dǎo)原則。例如全國首例代孕子女監(jiān)護(hù)權(quán)糾紛案，二審法院即以此原則為指導(dǎo)在2015年改判監(jiān)護(hù)權(quán)歸母親。另一方面，國家是未成年人最終監(jiān)護(hù)人的國家監(jiān)護(hù)理念開始被立法和未成年人保護(hù)實踐所接受。針對南京餓死女童案等惡性案件所暴露出的我國未成年人保護(hù)制度設(shè)計的不足，民政部在2013年開始未成年人社會保護(hù)試點改革，將政府保護(hù)拓展到了孤殘兒童之外，特別是父母還健在但處于困境狀態(tài)的兒童。12月，四部委下發(fā)了《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》，激活了沉睡二十余年的剝奪父母監(jiān)護(hù)權(quán)的條款。2017年3月，全國人大通過的《民法總則》除了進(jìn)一步確立剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)制度外，還明確規(guī)定在沒有依法具有監(jiān)護(hù)資格的人情況下，由民政部門擔(dān)任第一序位監(jiān)護(hù)人�？梢哉f，國家監(jiān)護(hù)理念在立法和未成年人保護(hù)實踐中的確立，是近些年來我國未成年人保護(hù)工作最大的進(jìn)步，也將對我國未來未成年人保護(hù)事業(yè)產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
二的是未成年人保護(hù)的法律體系得到了顯著的完善。在《未成年人保護(hù)法》《預(yù)防未成年人犯罪法》《義務(wù)教育法》《收養(yǎng)法》四部專門法律的基礎(chǔ)上，2012年修改《刑事訴訟法》時增設(shè)了“未成年人刑事案件訴訟程序”專章，開啟了我國少年司法法典化之門。2015年《刑法修正案（九）》加大了對虐待、拐賣、性侵未成年人犯罪的懲治力度，廢除了爭議多年的嫖宿幼女罪罪名。2015年出臺《反家暴法》，實現(xiàn)了對反家暴進(jìn)行專門立法的長達(dá)二十多年的理想。2017年《民法總則》完善了未成年人監(jiān)護(hù)制度，建立起來家庭監(jiān)護(hù)為基礎(chǔ)、社會監(jiān)護(hù)為補(bǔ)充、國家監(jiān)護(hù)為兜底的監(jiān)護(hù)制度。專門的《未成年人網(wǎng)絡(luò)保護(hù)條例》也即將出臺。
三是未成年人保護(hù)的法律機(jī)制得到了進(jìn)一步的健全。國務(wù)院在2016年先后頒布了《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》，正式確立了“強(qiáng)制報告、應(yīng)急處置、評估幫扶、監(jiān)護(hù)干預(yù)”四位一體的未成年人保護(hù)機(jī)制。2015年最高人民檢察院建立了獨立的“未成年人檢察工作辦公室”，未成年人保護(hù)正式成為了檢察機(jī)關(guān)的一項專門的職能，最高人民檢察院也成為將未成年人保護(hù)作為專門職責(zé)與獨立業(yè)務(wù)范圍的第一個中央國家機(jī)關(guān)。2016年，民政部設(shè)置了未成年人（留守兒童）保護(hù)處，走出了完善我國政府未成年人保護(hù)機(jī)構(gòu)的重大一步。
二、合理回應(yīng)和引導(dǎo)對于未成年人法律問題的社會關(guān)注
值得注意的是，盡管我國未成年人法律保護(hù)的狀況有著顯著的進(jìn)步，但是保護(hù)未成年人的法律及原則如《未成年人保護(hù)法》和“教育、感化、挽救方針”“教育為主，懲罰為輔原則”卻在近些年受到了社會輿論的強(qiáng)烈批判，一些人將《未成年人保護(hù)法》嘲諷為《未成年人渣保護(hù)法》《未成年人罪犯保護(hù)法》，未成年人法律保護(hù)工作受到了一定的干擾。對此必須高度重視，合理應(yīng)對和引導(dǎo)，以避免對于我國未成年人法律保護(hù)發(fā)展的進(jìn)程與方向造成負(fù)面影響。
例如，輿論對一些未成年人惡性犯罪的關(guān)注，造成公眾對于我國未成年人犯罪日益嚴(yán)重的誤讀。事實上，近些年來我國未成年人犯罪防控成效顯著，未成年人犯罪在刑事犯罪中的比重從2005年的9.81％持續(xù)下降到了2016年的不到2.93％。輿論對于校園欺凌個案的關(guān)注，尤其是網(wǎng)絡(luò)上欺凌視頻的傳播，造成公眾對于校園欺凌狀況的焦慮。但實際上，我國校園安全狀況持續(xù)改善是一個客觀的事實。從橫向比較來看，我國校園欺凌發(fā)生率也屬于較低的國家。2016年我受教育部政策法規(guī)司委托對全國29個縣104825名中小學(xué)生的抽樣調(diào)查發(fā)現(xiàn)，校園欺凌發(fā)生率為33.36％，其中經(jīng)常被欺凌的比例為4.7％，偶爾被欺凌的比例為28.66％，普遍低于開展同類調(diào)查的國家。
再如，輿論曾經(jīng)對于“留美學(xué)生凌虐案”的高度關(guān)注，造成我國公眾要求加大對未成年人犯罪懲治，甚至呼吁降低刑事責(zé)任年齡。但實際上，國內(nèi)媒體對此案的報道是不負(fù)責(zé)任的誤讀，涉案留美學(xué)生中的三名“未成年人”根本沒有被判處終身監(jiān)禁，而是留在了少年司法體系而且沒有被作為刑事犯罪處理。就這個案件而言，如果同樣的情況發(fā)生在我國，涉案未成年人肯定要被定罪并且判處三年左右有期徒刑。此案的應(yīng)有借鑒是：我國應(yīng)當(dāng)盡快建立獨立的少年司法制度，改變把孩子的行為當(dāng)成成年人一樣對待的現(xiàn)狀。
這樣的輿論誤導(dǎo)已經(jīng)開始產(chǎn)生負(fù)面影響。例如有關(guān)部門已經(jīng)提出了降低《治安管理處罰法》行政拘留執(zhí)行年齡的方案。社會輿論要求加大對校園欺凌者懲治的呼聲，也已經(jīng)造成一些地方司法機(jī)關(guān)在一些校園欺凌案件刑事政策的把握上背離了我國長期堅持的教育、感化、挽救方針。對這樣的動向，應(yīng)當(dāng)引起高度重視和認(rèn)真對待。
三、未成年人法律保護(hù)存在的不足與完善
在充分肯定我國未成年人保護(hù)事業(yè)取得重大進(jìn)步的同時，我們也要看到社會公眾對于未成年人保護(hù)的要求越來越高，對于侵害未成年人權(quán)益行為的容忍度也越來越低。在網(wǎng)絡(luò)社會與新媒體日益普及的情況下，監(jiān)護(hù)侵害、性侵等涉及未成年人的惡性事件時常成為社會熱點和焦點，未成年人的法律保護(hù)狀況與社會公眾的期待還有一定的距離。從法律完善的角度看，這些客觀存在的不足主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
一是未成年人保護(hù)“共同責(zé)任原則”所造成的“責(zé)任稀釋困境”亟待破解�！段闯赡耆吮Ｗo(hù)法》規(guī)定：“保護(hù)未成年人，是國家機(jī)關(guān)、武裝力量、政黨、社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、城鄉(xiāng)基層群眾性自治組織、未成年人的監(jiān)護(hù)人和其他成年公民的共同責(zé)任”。然而，該法頒布二十余年來，一個困擾性的問題是由共同責(zé)任原則所帶來的“責(zé)任稀釋困境”?誰都有保護(hù)未成年人的職責(zé)，但是缺乏主責(zé)部門和有效的統(tǒng)籌機(jī)制，其結(jié)果是保護(hù)未成年人“說起來重要，做起來次要，忙起來不要，出了問題找不到”。
二是針對困境未成年人的國家監(jiān)護(hù)制度亟待進(jìn)一步完善。南京餓死女童、畢節(jié)垃圾桶內(nèi)悶死留守兒童及留守兒童自殺等惡性案件發(fā)生的關(guān)鍵原因是，在家庭監(jiān)護(hù)不足或不當(dāng)情況下，國家監(jiān)護(hù)制度的不完善。盡管國家監(jiān)護(hù)已經(jīng)成為被接受的法律理念，但在《未成年人保護(hù)法》中“政府保護(hù)”迄今缺位，仍然遮遮掩掩隱藏在“社會保護(hù)章”中，法律跟不上政策與實踐的進(jìn)步。同時，盡管《民法總則》等也已經(jīng)初步建立了國家監(jiān)護(hù)制度，但是這一制度還很不完善，除了剝奪監(jiān)護(hù)和監(jiān)護(hù)兜底外，完整的國家監(jiān)護(hù)制度應(yīng)當(dāng)包括監(jiān)護(hù)監(jiān)督、監(jiān)護(hù)支持、監(jiān)護(hù)干預(yù)、監(jiān)護(hù)替代等重要環(huán)節(jié)，這些都還有待于《未成年人保護(hù)法》的進(jìn)一步確立。
三是針對違法犯罪未成年人的“保護(hù)處分”措施缺失亟待補(bǔ)全�，F(xiàn)行法律對于未成年人違法犯罪干預(yù)的設(shè)計存在兩個困境，一是“養(yǎng)豬困境”?對于一些因為年齡較低或犯罪程度較輕的未成年人觸法行為，還缺乏完善的干預(yù)機(jī)制和有效的干預(yù)措施，因而只能“養(yǎng)大了再打”“養(yǎng)肥了再殺”。二是“逗鼠困境”?對于已經(jīng)觸犯刑法且達(dá)到刑事責(zé)任年齡的未成年人，雖然有“溫情脈脈”的特別程序，但最終只能適用刑罰這種單一性懲罰措施，存在用藥過猛的弊端。
《未成年人保護(hù)法》在2006年做了較大的修訂，《預(yù)防未成年人犯罪法》在1999年制定，迄今分別有11年和18年，兩法的再次修訂和完善有必要提上議事日程。
建議《未成年人保護(hù)法》的修訂總體思路是適應(yīng)我國兒童福利政策從補(bǔ)缺型向適度普惠型發(fā)展的變化，對該法進(jìn)行適度“福利法化”。重點是整合國務(wù)院婦兒工委、中央綜治委預(yù)防青少年違法犯罪專項組以及各類涉及未成年人保護(hù)的部際聯(lián)席會議等，在國家層面設(shè)立未成年人保護(hù)委員會及辦公室，明確其執(zhí)法責(zé)任主體的地位，建立更加完善的未成年人保護(hù)職責(zé)體系，以破解責(zé)任稀釋困境。同時建立包括監(jiān)測預(yù)防、發(fā)現(xiàn)報告、應(yīng)急處置、評估轉(zhuǎn)介、幫扶干預(yù)在內(nèi)的“六位一體”聯(lián)動反應(yīng)機(jī)制，解決該法長期備受詬病的缺乏可操作性難題。
建議《預(yù)防未成年人犯罪法》的修訂總體思路是“司法法化”，通過修訂該法建立區(qū)別于成年人的未成年人罪錯行為處置體系，也即建立獨立的少年司法制度。重點是通過規(guī)定具有“提前干預(yù)，以教代刑”性質(zhì)的保護(hù)處分措施體系與特別程序，改變目前依照《刑法》《刑事訴訟法》《治安管理處罰法》等成人法處理未成年人罪錯的現(xiàn)狀，破解“養(yǎng)豬困境”和“逗鼠困境”。
