績(jī)效工資體制的激勵(lì)效果在實(shí)際操作中未能發(fā)揮出來，薪酬發(fā)放的平均主義傾向普遍存在
改革使公辦教師與公務(wù)員之間以及公辦教師群體內(nèi)部的工資收入差距逐步縮小，優(yōu)質(zhì)師資收入明顯下降
改革后學(xué)校的經(jīng)費(fèi)支配自主權(quán)普遍下降，教師收入的調(diào)節(jié)能力和激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)能力被削弱
自2008年以來，伴隨著義務(wù)教育免費(fèi)政策在城市和農(nóng)村的全面實(shí)施，中央推行了教師績(jī)效工資制度改革，對(duì)教師的津補(bǔ)貼制度進(jìn)行了規(guī)范，同時(shí)提高了公辦教師(特別是義務(wù)教育階段的教師)的工資待遇。
盡管這次改革對(duì)于規(guī)范基礎(chǔ)教育階段教師工資的標(biāo)準(zhǔn)、水平和結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了顯著作用，但其局限性也比較明顯。近年來，我和同事調(diào)研浙江、湖北、甘肅等十余省后發(fā)現(xiàn)：新體制建立6年間，一直無法建立正常的工資增長(zhǎng)機(jī)制，教師的基本工資標(biāo)準(zhǔn)至始終沒有提高，教師工資收入的增長(zhǎng)主要是依靠地方政府自行提高績(jī)效工資和津補(bǔ)貼水平。并且，績(jī)效工資體制的激勵(lì)效果在實(shí)際操作中未能發(fā)揮出來，薪酬發(fā)放的平均主義傾向普遍存在。
優(yōu)秀教師收入為何下降
在分級(jí)辦學(xué)的時(shí)代，許多義務(wù)教育階段的學(xué)校都采取了各種與教師收入水平掛鉤的獎(jiǎng)懲措施。這些獎(jiǎng)懲措施的資金來源往往是學(xué)校的各種收費(fèi)收入，而收費(fèi)的水平取決于學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量。
即便是農(nóng)村學(xué)校也不例外。當(dāng)時(shí)，一些教學(xué)表現(xiàn)優(yōu)秀的農(nóng)村學(xué)�？梢酝ㄟ^招收大量擇校生來獲取事業(yè)性收入，于是，第一線教學(xué)骨干教師的津補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金收入可能會(huì)顯著高于基本工資收入。比如，2000年時(shí)湖北某縣一名優(yōu)秀的農(nóng)村初中教師骨干各種收入總和可達(dá)每月2500元，相當(dāng)于當(dāng)時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員賬面工資的3倍。
伴隨著農(nóng)村稅費(fèi)體制改革、“以縣為主”以及農(nóng)村免雜費(fèi)政策的實(shí)施，國(guó)家連續(xù)多次提高了公務(wù)員和教師的基本工資標(biāo)準(zhǔn)，并強(qiáng)化了農(nóng)村教師工資發(fā)放的財(cái)力保障機(jī)制。改革使公辦教師與公務(wù)員之間以及公辦教師群體內(nèi)部的工資收入差距逐步縮小，然而優(yōu)質(zhì)師資的收入?yún)s明顯下降。
2008年的改革啟動(dòng)后，包括高中和中職在內(nèi)的基礎(chǔ)教育階段學(xué)校的收費(fèi)(或創(chuàng)收)政策都在日漸收緊，各級(jí)財(cái)政為學(xué)校所撥付的公用經(jīng)費(fèi)中一般也不容許給教師發(fā)放津補(bǔ)貼。與此同時(shí)，教師工資收入的城鄉(xiāng)差距被拉平，教師工資與公務(wù)員工資之間的硬性掛鉤機(jī)制被進(jìn)一步強(qiáng)化。
然而，改革后學(xué)校的經(jīng)費(fèi)支配自主權(quán)卻普遍下降，對(duì)于教師收入的調(diào)節(jié)能力和激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)能力嚴(yán)重削弱。一旦學(xué)校依賴財(cái)政撥款來進(jìn)行獎(jiǎng)懲，而撥款總額卻與學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量無關(guān)，則獎(jiǎng)懲制度在教師內(nèi)部就難以執(zhí)行了。一個(gè)可以觀察的現(xiàn)象是，工資體制越集權(quán)，教師群體的攀比效應(yīng)越強(qiáng)，越難以把財(cái)政撥款與教學(xué)質(zhì)量掛鉤。
激勵(lì)機(jī)制被嚴(yán)重虛化
現(xiàn)行體制下，教師工資主要由基本工資、績(jī)效工資以及津補(bǔ)貼三部分構(gòu)成。雖然教師績(jī)效工資體制在啟動(dòng)伊始就充分關(guān)注了教師激勵(lì)機(jī)制的重要性，但是相應(yīng)的機(jī)制設(shè)計(jì)在現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中卻并不順暢。
改革之后，本應(yīng)依據(jù)績(jī)效考核發(fā)放的獎(jiǎng)勵(lì)性工資部分往往只能采取平均分配的方式，激勵(lì)機(jī)制被嚴(yán)重虛化。我們?cè)谧咴L河南的一所中職學(xué)校時(shí)發(fā)現(xiàn)，該校教師的獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資按照績(jī)效考核結(jié)果分為三個(gè)等次發(fā)放，但是每個(gè)等次之間僅僅有10元錢的差距�！斑@主要是在名譽(yù)上對(duì)教師進(jìn)行鼓勵(lì)。”該校校長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)。
一位黑龍江某縣的教育局局長(zhǎng)在訪談中表示，“地方上完全按照國(guó)家政策來落實(shí)績(jī)效工資改革很困難，教師們不認(rèn)可拿30%的績(jī)效工資進(jìn)行二次分配，覺得這是拿自己的錢去給別人發(fā)獎(jiǎng)金”。
我們?cè)趯?shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，一些學(xué)校在對(duì)教師工資進(jìn)行二次分配時(shí)，往往由于部分教師的抵制而流產(chǎn)，甚至得獎(jiǎng)的教師迫于壓力也會(huì)主動(dòng)退還獎(jiǎng)金。特別是在同一個(gè)地區(qū)內(nèi)部，當(dāng)部分學(xué)校施行平均分配時(shí)，其他原本打算執(zhí)行績(jī)效工資政策的學(xué)校也只能跟著一起搞平均主義。為此，部分地區(qū)的縣區(qū)政府把教師的績(jī)效工資集中起來，再根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行統(tǒng)一發(fā)放，但卻引起全縣多個(gè)學(xué)校教師的集體抵制。
云南某縣的教育局局長(zhǎng)在與我們交流中表現(xiàn)出了無奈的情緒：“最近教育局已經(jīng)下文件要求各個(gè)學(xué)校不得對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)性績(jī)效工資進(jìn)行二次分配，以免引起老師們的不滿�！� 換言之，績(jī)效工資體制改革不僅未能有效調(diào)動(dòng)教師工作的積極性，甚至反過來對(duì)教師群體的穩(wěn)定帶來不利影響。
教師薪酬制度改革顯然不能僅僅著眼于提高教師群體的平均待遇水平，普漲工資并不等于教師工作積極性的提高。
教師薪酬體制改革能否適度分權(quán)
年初，中央政府著手對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員的薪酬體制進(jìn)行新一輪的改革，公務(wù)員和教師的基本工資標(biāo)準(zhǔn)有所提高，社保體制并軌的改革也全面啟動(dòng)。與此同時(shí)，地方政府較為普遍地提高了公務(wù)員和教師的津補(bǔ)貼水平。
在新一輪的教師薪酬體制改革中，建議決策部門不應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化過往的政策思路，而有必要考慮對(duì)事業(yè)單位的薪酬制度進(jìn)行市場(chǎng)化導(dǎo)向的改革，增加地方政府和基層單位的自主權(quán)以及工資水平調(diào)整的靈活度。
首先，基本工資標(biāo)準(zhǔn)管控權(quán)可以考慮以省級(jí)統(tǒng)籌體制為基礎(chǔ)向地方分權(quán)。同時(shí)，薪酬內(nèi)部結(jié)構(gòu)如基本工資與津補(bǔ)貼比例的調(diào)整權(quán)也下放到地方，并增強(qiáng)基層單位負(fù)責(zé)人對(duì)津補(bǔ)貼和獎(jiǎng)金發(fā)放的自主權(quán)限。
在分權(quán)的架構(gòu)下，中央政府的監(jiān)管目標(biāo)側(cè)重于對(duì)地區(qū)間的總體薪酬差距進(jìn)行“限高、托低、穩(wěn)中”的調(diào)控，并建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制。例如，如果某省部分縣市的教師工資水平與省會(huì)城市差距過大，則中央財(cái)政將扣減對(duì)于省級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付或者稅收返還，直接補(bǔ)助給相關(guān)縣市。
其次，教師與公務(wù)員工資的掛鉤機(jī)制在短期內(nèi)很難取消，但可以做軟化處理，這需要通過增強(qiáng)基層事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)自主權(quán)來實(shí)現(xiàn)。第一，政府要區(qū)分哪些公共服務(wù)是基本公共服務(wù)，哪些不是，對(duì)于已經(jīng)超出了政府財(cái)力保障范圍的公共服務(wù)，可以容許學(xué)校通過多渠道籌資來彌補(bǔ)財(cái)政投入的不足;第二，對(duì)于尚保留的學(xué)校收費(fèi)項(xiàng)目(如高中階段的學(xué)費(fèi))，應(yīng)當(dāng)賦予學(xué)校一定的自主定價(jià)權(quán)，以實(shí)現(xiàn)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和學(xué)校教育質(zhì)量之間的市場(chǎng)化關(guān)聯(lián);第三，公辦學(xué)校對(duì)于公用經(jīng)費(fèi)和事業(yè)性收入應(yīng)當(dāng)具有一定自主支配權(quán)，用以對(duì)教師的收入進(jìn)行微調(diào)。
一種觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)，公辦學(xué)校開設(shè)收費(fèi)項(xiàng)目或者提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，將引起社會(huì)公眾的不滿情緒，誘發(fā)新的不穩(wěn)定因素。而事實(shí)上，學(xué)校所面對(duì)的社會(huì)壓力主要是源于學(xué)校安全事件，而并非收費(fèi)問題。從另一個(gè)角度上講，增強(qiáng)學(xué)校對(duì)于教師收入的調(diào)節(jié)能力和激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)能力，也可以扭轉(zhuǎn)“績(jī)效工資不績(jī)效”的被動(dòng)局面，反而有利于減緩教師群體的不穩(wěn)定因素。
最后，保留學(xué)校對(duì)于薪酬水平的微調(diào)權(quán)，也為上級(jí)行政部門從宏觀上調(diào)整工資標(biāo)準(zhǔn)提供了一扇觀測(cè)窗口，否則基于工資調(diào)查的正常增資機(jī)制很難操作。對(duì)于決策部門來說，調(diào)整基本工資和津補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)需要綜合考慮來自工資調(diào)查的市場(chǎng)信息以及基層單位的意見和訴求。學(xué)校對(duì)于教師收入的微調(diào)信息有助于決策部門判斷工資調(diào)標(biāo)的真實(shí)壓力變化。比如，當(dāng)課時(shí)津貼、班主任津貼的上浮頻率快于績(jī)效獎(jiǎng)金，且類似現(xiàn)象在多個(gè)地區(qū)的學(xué)校同時(shí)出現(xiàn)時(shí)，就說明基層調(diào)薪的壓力在積累。
概括而言，建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的教師薪酬體制要把握十六字原則：中央調(diào)控、省級(jí)統(tǒng)籌、彈性管理、科學(xué)增長(zhǎng)
