1、中國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度不利于現(xiàn)代國(guó)家公民權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。遷徙自由是現(xiàn)代國(guó)家公民權(quán)利的重要內(nèi)容�！皣�(guó)際人權(quán)兩公約”——《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》是落實(shí)《世界人權(quán)宣言》的兩個(gè)具有法律約束力的公約。其中《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》第12條第1款規(guī)定“合法處在一國(guó)領(lǐng)土內(nèi)的每一個(gè)人在該領(lǐng)土內(nèi)有權(quán)享受遷徙自由和選擇住所的自由�！�
2、中國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度造成了人民在事實(shí)上的不平等。如求職與求學(xué)的不平等：農(nóng)業(yè)戶口和城鎮(zhèn)戶口享有不平等的權(quán)利，其根本原因是戶籍制度承載了太多的附加功能。在這種情況下，戶口簿不僅是一種身份的體現(xiàn)，而且是一種資源享有權(quán)的確認(rèn)。最突出的就是在就業(yè)和受教育兩方面，如有的城市規(guī)定：某些行業(yè)和工種必須持有所在城市的戶口才能被錄用;教育方面也是如此，許多持農(nóng)業(yè)戶口者在城市里工作多年，有穩(wěn)定收入，但因?yàn)樽优疀](méi)有所在城市的戶口，不得不交納一定的借讀費(fèi)，平等受教育的權(quán)利由于“戶籍制度”而失去。
3、戶籍制度不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活的發(fā)展。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下形成的戶籍管理制度，戶口遷移政策統(tǒng)得過(guò)死，由國(guó)家統(tǒng)一分配戶口遷移計(jì)劃指標(biāo)的做法，難以適應(yīng)不同地區(qū)需要。如受指令性政策限制，農(nóng)村婦女嫁到城市，其戶口難以遷入城市，今后子女隨父落戶也不容易;到城市城鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商的農(nóng)民，投資辦廠、購(gòu)房人員以及非公有制經(jīng)濟(jì)組織引進(jìn)人才都不能落戶，其身份、地位得不到確認(rèn)，給生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和生活帶來(lái)了許多不便，也給政府部門(mén)的行政管理工作帶來(lái)很大困難。
4、中國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度阻礙了城市化進(jìn)程，制約了農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展。一是因?yàn)槌鞘衅�，削弱了農(nóng)業(yè)自身積累能力和再生產(chǎn)能力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1959— 1978年通過(guò)工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”一項(xiàng)就“掠奪性”地轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)積累4075億元，占同期財(cái)政收入的21.3%。改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)業(yè)繼續(xù)為工業(yè)輸血……
5、中國(guó)現(xiàn)行的戶籍制度也產(chǎn)生了一些腐敗現(xiàn)象。為獲得城市戶籍而拉關(guān)系、向官員行賄就不用說(shuō)了，據(jù)稱一些城市為了彌補(bǔ)財(cái)政問(wèn)題，還公開(kāi)實(shí)行了戶口買(mǎi)賣，明碼標(biāo)價(jià)!
戶籍制度改革問(wèn)題及五大建議
加快戶籍制度改革，是當(dāng)前推動(dòng)我國(guó)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵一環(huán)，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的迫切需要。十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求創(chuàng)新人口管理，加快戶籍制度改革，但目前我國(guó)戶籍制度改革的整體進(jìn)度仍然緩慢，難以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求。
一、當(dāng)前深化戶籍制度改革的主要問(wèn)題
(一)戶籍制度改革的頂層設(shè)計(jì)體系尚不完善
一是戶籍制度發(fā)展到今天，附著的社會(huì)管理功能、經(jīng)濟(jì)利益分配以及社會(huì)福利格局較為復(fù)雜，就業(yè)、住房、教育、土地、養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、信息支持、社會(huì)救助、最低生活保障等都直接和戶籍掛鉤。因此，戶籍制度改革不單純是戶口的放開(kāi)，而是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程。二是相關(guān)頂層設(shè)計(jì)必須綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，最終達(dá)到有效拉動(dòng)內(nèi)需，推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)。因此，戶籍制度改革具有高度的復(fù)雜性，客觀上需要有全局的、系統(tǒng)的、科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)對(duì)改革進(jìn)行指導(dǎo)。
(二)現(xiàn)行公共服務(wù)體制與深化戶籍制度改革矛盾較大
1.戶籍遷移放開(kāi)速度與公共服務(wù)體制改革不匹配。在現(xiàn)有制度框架下，一些地方正是由于放開(kāi)戶籍限制后，無(wú)力承擔(dān)大量新進(jìn)人口的公共服務(wù)而緊急叫停，如 2004年鄭州戶改政策一步放開(kāi)，幾十萬(wàn)人口涌人城市，涌入學(xué)校的農(nóng)民工子女迅速增多，而市區(qū)公辦教育資源嚴(yán)重不足，最終只能叫停。
2.我國(guó)公共服務(wù)體制改革面臨多方利益博弈。戶籍制度改革要求公共服務(wù)制度將更多的人口納入到服務(wù)體系中，即打破當(dāng)前利益格局的社會(huì)資源再分配機(jī)制。在城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距較大的前提下，直接取消各地的公共服務(wù)篩選機(jī)制并不現(xiàn)實(shí)，改革不可能一步到位。當(dāng)前，我國(guó)就業(yè)、教育、社會(huì)保障、住房等領(lǐng)域如何在改革速度與改革質(zhì)量之間尋求平衡點(diǎn)，有待于進(jìn)一步研究。
(三)現(xiàn)行土地制度對(duì)進(jìn)一步深化戶籍制度改革制約較大
1.深化戶籍制度改革與土地制度改革密不可分。土地與戶籍掛鉤的農(nóng)村土地集體所有制，將工業(yè)化和城市化所需要的勞動(dòng)力儲(chǔ)備留在了農(nóng)村，曾在一定程度上避免了一些因城市資源短缺而可能造成的社會(huì)問(wèn)題。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，若農(nóng)村土地資產(chǎn)處置不清，農(nóng)民無(wú)法徹底“離土離鄉(xiāng)”，必然形成“兩頭靠”的狀況。小城鎮(zhèn)戶籍制度改革效果不佳的一個(gè)重要原因，就在于進(jìn)城農(nóng)民失去土地的成本高于小城鎮(zhèn)戶籍帶來(lái)的福利�，F(xiàn)階段，推進(jìn)戶籍制度改革必須處理好農(nóng)民轉(zhuǎn)移與土地流轉(zhuǎn)之間的關(guān)系。
2.土地制度改革的難度較大。在我國(guó)，土地已經(jīng)成為重要的財(cái)富，中央、地方各級(jí)政府、農(nóng)民對(duì)土地各有不同的利益訴求，相關(guān)改革直接觸動(dòng)多方利益，特別是地方政府對(duì)土地的依賴性不斷增大，土地制度改革已經(jīng)不僅僅是農(nóng)村的改革，也是財(cái)稅體系的改革，更是城鄉(xiāng)利益格局的改革，從而增大了改革的復(fù)雜性和艱巨性。當(dāng)前，需要進(jìn)一步研究農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后，土地如何處置才既能滿足改革的需要又保護(hù)了農(nóng)民的基本利益。
(四)大城市及特大城市戶籍制度改革矛盾集中
1.入戶需求與供給之間的矛盾突出。比較而言，大城市及特大城市就業(yè)機(jī)會(huì)多、公共服務(wù)質(zhì)量更好、社會(huì)保障體系較完善、教育等公共資源更充裕。因此，大城市及特大城市戶籍放開(kāi)的挑戰(zhàn)也更大。限制大城市及特大城市人口規(guī)模，主要是出于對(duì)這些城市一旦取消入戶門(mén)檻后所面臨的人口遷入壓力和資源承載壓力的考量。如一些特大城市出現(xiàn)的用地緊張、交通擁堵、空氣污染、就學(xué)就醫(yī)困難等問(wèn)題。這些問(wèn)題不解決，改革難有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。
目前，“北上廣”及部分大城市完全放開(kāi)戶籍并不現(xiàn)實(shí)。如何通過(guò)公共服務(wù)、土地等相關(guān)制度的改革逐步剝離附加在戶籍上的利益，在戶籍制度改革與城市承載力之間尋找最優(yōu)結(jié)合點(diǎn)，從而為深化改革做好準(zhǔn)備，這是當(dāng)前亟須解決的難題。
(五)解決存量流動(dòng)人口的相關(guān)改革問(wèn)題難度較大
農(nóng)民工是我國(guó)城市流動(dòng)人口的主要組成部分，也是城市建設(shè)中必不可少的一部分，由于他們長(zhǎng)期在城市工作生活，與農(nóng)業(yè)的聯(lián)系越來(lái)越少，尤其是新生代農(nóng)民工對(duì)在城市落戶的愿望更加強(qiáng)烈。但農(nóng)民丁戶改的難點(diǎn)多、情況復(fù)雜，成為改革過(guò)程中的難點(diǎn)。
主要體現(xiàn)在：一是對(duì)農(nóng)民工的欠賬較多。以社會(huì)保險(xiǎn)為例，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的《2012年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，外出農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的水平總體仍然較低，雇主或單位為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的比例分別僅為14.3%、24%、16.9%、8.4%和 6.1%。二是農(nóng)民工總量較大�！�2012年全國(guó)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，2012年全國(guó)農(nóng)民工總量達(dá)到2.63億人，比上年增長(zhǎng)3.9%。三是農(nóng)民工亦工亦農(nóng)的身份增加了改革的復(fù)雜性。
(六)戶籍制度改革成本分擔(dān)機(jī)制的合理設(shè)計(jì)缺位
1-合理的成本分擔(dān)機(jī)制是戶籍制度改革的基礎(chǔ)。就地方政府而言，推動(dòng)戶籍制度改革，給更多的外來(lái)人口市民待遇，意味著財(cái)政開(kāi)支的擴(kuò)大，短期來(lái)看難以收到顯著成效，而原有利益格局也可能被打破。特別是承載較多外來(lái)轉(zhuǎn)移人口的城市改革成本較高，地方政府多對(duì)承擔(dān)大量外來(lái)務(wù)工人員戶籍制度改革成本表現(xiàn)出畏難情緒。由于落實(shí)公共服務(wù)體制改革和土地制度改革，無(wú)法離開(kāi)成本分擔(dān)機(jī)制這一關(guān)鍵性制度設(shè)計(jì)。因此，此項(xiàng)改革將會(huì)面臨較大阻力。
2.成本分擔(dān)機(jī)制的設(shè)計(jì)面臨眾多難點(diǎn)。一是我國(guó)各地情況有較大差異，市民化成本數(shù)額和地方政府財(cái)政支付能力千差萬(wàn)別。二是利益格局復(fù)雜，涉及到包括中央政府、地方各級(jí)政府、企業(yè)、個(gè)人等多方分擔(dān)主體，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力流入地政府和流出地政府等利益相關(guān)主體，是各種關(guān)系之間的利益博弈。三是涉及到中央分稅制和轉(zhuǎn)移支付政策等的調(diào)整和改革。四是當(dāng)前亟需進(jìn)行的市民化成本測(cè)算，由于涉及到多項(xiàng)福利、土地支撐、地區(qū)差異等因素而一直未有科學(xué)、可信的結(jié)果。
二、深化改革的建議
(一)加快完善頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)
逐步建立以居民常住地為基點(diǎn)的屬地化戶籍管理模式。先從全面實(shí)施居住證制度人手，逐步實(shí)現(xiàn)持證者享有與戶籍人口相同的基本公共服務(wù)權(quán)益，同時(shí)合理設(shè)計(jì)居轉(zhuǎn)戶的渠道。未來(lái)?xiàng)l件成熟時(shí)，在全國(guó)實(shí)行以居民常住地登記戶口的方式，實(shí)行居民身份證制度基礎(chǔ)上的人口動(dòng)態(tài)管理。
建議國(guó)家成立戶籍改革專門(mén)機(jī)構(gòu)，明確改革的總體思路和目標(biāo)，制定改革短期、中長(zhǎng)期規(guī)劃以及路線圖和時(shí)間表。在其統(tǒng)籌協(xié)調(diào)下，各部委各盡其責(zé)，密切配合;各地按照中央政策的要求和統(tǒng)一部署，同時(shí)結(jié)合本地實(shí)際制定具體改革措施，形成橫向、縱向改革合力。
(二)加快推進(jìn)與戶籍相關(guān)的公共服務(wù)體制改革
將戶籍與附加利益進(jìn)行有效剝離，堅(jiān)持新政策不掛鉤、舊政策要脫鉤的改革次序，形成不以戶籍為管理依據(jù)的社會(huì)管理體制，將公共服務(wù)由戶籍人口為主向常住人口拓展，逐步實(shí)現(xiàn)常住人口公共服務(wù)均等化，建立適度普惠型的社會(huì)福利體系。
當(dāng)前，要重點(diǎn)推進(jìn)教育、社會(huì)保障、就業(yè)、住房方面的改革，加快實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)常住人口基本公共服務(wù)均等化。教育方面，探索建立“就地入學(xué)”的管理服務(wù)機(jī)制，以公辦學(xué)校為主接受轉(zhuǎn)移人口子女入學(xué)。建立合理的轉(zhuǎn)移人口子女義務(wù)教育成本分擔(dān)機(jī)制，明確中央承擔(dān)主要的財(cái)政投入責(zé)任，同時(shí)強(qiáng)化流入地政府的支付責(zé)任。重點(diǎn)解決隨遷子女異地中考、高考問(wèn)題。社會(huì)保障方面，擴(kuò)大社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍，特別是要將在城鎮(zhèn)就業(yè)的外來(lái)個(gè)體經(jīng)營(yíng)者和靈活就業(yè)人員納入城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)范圍。加快研究社會(huì)保險(xiǎn)制度的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和地區(qū)間轉(zhuǎn)移接續(xù)的問(wèn)題。完善社會(huì)保險(xiǎn)資金的多元籌措機(jī)制，不斷提高社會(huì)保障基金的管理水平，努力實(shí)現(xiàn)基金的保值增值等。就業(yè)方面，勞動(dòng)者就業(yè)機(jī)會(huì)的取得不再與戶籍掛鉤，不斷加強(qiáng)對(duì)外來(lái)人口的就業(yè)服務(wù)和勞動(dòng)權(quán)益保障。住房方面，將外來(lái)人口納入城鎮(zhèn)住房保障體系，中央財(cái)政加大對(duì)外來(lái)人口較多地區(qū)以及中西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)保障性住房的支持力度。鼓勵(lì)和支持用工單位為外來(lái)人口提供集體宿舍。
(三)加快推進(jìn)與戶籍相關(guān)的農(nóng)村土地制度改革
按照“有償、漸進(jìn)、分類”原則，明確農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，建立轉(zhuǎn)移人口農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。當(dāng)前，要穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，從根本上解決農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不明和所有權(quán)主體虛置的問(wèn)題。建立土地及農(nóng)村資產(chǎn)退出機(jī)制，鼓勵(lì)戶籍遷移人口將農(nóng)村資源資本化。深入研究和制定農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的配套政策，探討農(nóng)村承包地進(jìn)行抵押、繼承的辦法。在條件成熟的地區(qū)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，建立土地權(quán)利交易市場(chǎng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)和靠近城市地區(qū)的進(jìn)城農(nóng)民可通過(guò)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)機(jī)制退出承包地和宅基地，并允許各地根據(jù)實(shí)際情況設(shè)置一定的過(guò)渡期限;邊遠(yuǎn)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，可在農(nóng)民自愿的原則下，探索合理的補(bǔ)償機(jī)制，由國(guó)家承擔(dān)主要的補(bǔ)償責(zé)任，引導(dǎo)轉(zhuǎn)移農(nóng)民退出土地，避免產(chǎn)生城市流民階層，退出的土地歸還農(nóng)村集體或農(nóng)村社區(qū)，解決農(nóng)村人多地少的內(nèi)生性發(fā)展問(wèn)題。按照“地隨人走”的原則，將城鎮(zhèn)使用建設(shè)用地的規(guī)模同戶籍人口增加的規(guī)模掛鉤。
(四)分類推進(jìn)戶籍制度改革，特別是妥善處理大城市及特大城市的戶籍制度改革問(wèn)題
全面放開(kāi)建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，根據(jù)自愿原則，不設(shè)置落戶門(mén)檻或者設(shè)置較低門(mén)檻。有序放開(kāi)中等城市和部分有條件的大城市落戶，合理設(shè)置門(mén)檻，總體把握逐步放開(kāi)的原則。而對(duì)于北京、上海、深圳等少數(shù)人口壓力已經(jīng)較大的大城市和特大城市，一方面，嚴(yán)格控制人口總體規(guī)模：另一方面，加快消化已承載的以農(nóng)民工為主體的存量常住人口，穩(wěn)步開(kāi)放單項(xiàng)福利準(zhǔn)人，使一部分未達(dá)到落戶條件的人口在穩(wěn)定就業(yè)和居住一定年限后獲得更多的公共服務(wù)權(quán)益，防止“福利移民”和 “城市病”的產(chǎn)生。
(五)合理設(shè)計(jì)戶籍制度改革成本分擔(dān)機(jī)制
加快做好改革成本數(shù)據(jù)核算和測(cè)算，建立由中央、地方、企業(yè)和轉(zhuǎn)戶個(gè)人等共同參與的多元化成本分擔(dān)機(jī)制。從財(cái)政的角度講，改變以戶籍人口為依據(jù)的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，構(gòu)建以城市實(shí)際承載人口為主要依據(jù)的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。中央政府要對(duì)支出壓力較大的地區(qū)和公租房、義務(wù)教育等重要的改革領(lǐng)域進(jìn)行補(bǔ)助。省級(jí)政府重點(diǎn)對(duì)省內(nèi)跨市縣遷移的外來(lái)人口公共服務(wù)投入提供支持。流人地城市政府主要承擔(dān)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移過(guò)程中城市社會(huì)設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施的投資成本，公共服務(wù)支的投入。在保障自身在農(nóng)村土地權(quán)益的前提下，積極盤(pán)活農(nóng)村資產(chǎn)，參與政府對(duì)城市安居成本和社會(huì)保障的成本分擔(dān)。加快財(cái)稅體制改革，明確中央和地方在公共服務(wù)特別是城鎮(zhèn)外來(lái)人口公共服務(wù)方面的事權(quán)范圍，真正建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)應(yīng)的財(cái)政體系。同時(shí)，還要建立共同組成的外來(lái)人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制。
未來(lái)一段時(shí)期，用3~5年的時(shí)間，通過(guò)系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立科學(xué)合理的成本分擔(dān)機(jī)制，完善社會(huì)保障、土地等配套改革機(jī)制，以城市現(xiàn)有存量常住外來(lái)人口為重點(diǎn)，通過(guò)并軌的思路，逐步縮小非戶籍常住人口和現(xiàn)有戶籍人口之間的福利待遇差距。堅(jiān)持分類改革的原則，伴隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，使戶籍制度改革與城鎮(zhèn)化進(jìn)程趨于一致，用大致30年的時(shí)間最終實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)人口的自由遷徙和公平待遇，實(shí)現(xiàn)人口在城鄉(xiāng)之間的動(dòng)態(tài)平衡。
