60年來，中國公務(wù)員怎樣發(fā)工資
新中國成立以來，公務(wù)員工資管理的權(quán)限經(jīng)歷了高度集權(quán)到有限分權(quán)，再到分權(quán)的過程，2006年工資改革再度將工資管理權(quán)限集中在中央政府。
公務(wù)員工資改革陷入央地關(guān)系的怪圈：一放就亂、一亂就收、一收就死。
該不該給公務(wù)員漲工資?這個話題始終處在公共輿論熱點(diǎn)，又始終說不清楚。在停滯八年之后，最新一輪的公務(wù)員薪酬改革也已經(jīng)箭在弦上，但新的爭議也再次出現(xiàn)。
另一邊廂，國家公務(wù)員考試中，仍有138萬人爭奪12901個職位(競爭比例約為107∶1)，其中最熱門職位競爭比例高達(dá)9411∶1。也就是說，即便最近的“八項(xiàng)規(guī)定”等擠出了一部分公務(wù)員的額外收入，可它依然還是個誘人的金飯碗。
中國的公務(wù)員工資制度正在陷入一個各方不滿的怪圈：合理的公務(wù)員漲薪也可能引起民眾的“拍磚”，人事部門長期壓制工資增長又會引發(fā)公務(wù)員的不滿，還會導(dǎo)致地方政府變相給員工漲工資。
筆者過去六年的跟蹤研究發(fā)現(xiàn)，公務(wù)員工資管理一大癥結(jié)在于中央地方關(guān)系。新中國成立以來，公務(wù)員工資管理的權(quán)限經(jīng)歷了高度集權(quán)到有限分權(quán)，再到分權(quán)的過程，而2006年工資改革再度將工資管理權(quán)限集中在中央政府。
集權(quán)的1956年工資制度
1956年工資制度是最集權(quán)的。全國干部適用同一張工資表，分為三十個工資等級，同一級別的干部收入在各個地區(qū)是不同的，全國一共分為十一個工資區(qū)。當(dāng)時的干部平均工資高于全社會平均工資。
第一個工資制度的出臺是在1956年。
之前，為了鞏固政權(quán)，中央政府集中精力處理解放戰(zhàn)爭后的一些相關(guān)事宜，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的權(quán)限就交給地方政府。問題隨之而來，人才流失問題在當(dāng)時非常突出。許多又紅又專的干部選擇留在地方政府工作，有些為了照顧家庭從中央政府轉(zhuǎn)到地方政府，有些因?yàn)榈胤秸梢宰尭刹總儎?chuàng)新地開展工作。不過，新中國成立后幾年，中央政府開始有意識地逐步收權(quán)，提高中央權(quán)威，1956年的工資制度是在這種背景下產(chǎn)生的。
此時的工資制度是最集權(quán)的。當(dāng)時全國的干部適用同一張工資表。這張工資表中，政府的雇員被分為三十個工資等級，工資一至三級是給最高級的領(lǐng)導(dǎo)干部(比如主席、總理、副總理等)。同一工資級別的干部的收入在各個地區(qū)是不同的，全國一共分為十一個工資區(qū)。新疆等地的干部收入就比其他地方高。
一張工資表，對人事干部來說是再省事不過了。不過，負(fù)面效應(yīng)也層出不窮，人事管理官員無法應(yīng)付不同的情況。地方上想出不少方法補(bǔ)償，比如提供房屋、托兒所、理發(fā)室和食堂等。諸如此類的方法變相地侵蝕了正式工資制度的效力。看起來中央政府對工資管理事項(xiàng)有絕對的權(quán)威，事實(shí)上地方的執(zhí)行卻脫離正常的軌道。
值得注意的是，工資管理與財政管理的關(guān)系極為緊密。如果地方政府對財政支出擁有極大的支配權(quán)，可能會將一部分公共資源用于改善職工的福利。1956年之后30年的工資制度雖然是集中管理機(jī)制，但伴隨著財政管理權(quán)限多次的變遷——分權(quán)和集權(quán)交替進(jìn)行，工資制度的實(shí)際執(zhí)行也出現(xiàn)多次的波動。
總的來說，當(dāng)時的干部平均工資高于全社會平均工資，而干部實(shí)際收入與自己的努力和承擔(dān)的責(zé)任關(guān)系不大，與所在機(jī)構(gòu)、所在地區(qū)的財政汲取能力卻有很大的關(guān)系。盡管在一張工資表下，這一時期的地方干部工資分配已經(jīng)出現(xiàn)差異，當(dāng)然，嚴(yán)重程度上還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上后來。
有限分權(quán)的1985年工資制
雖然有限分權(quán)，當(dāng)時社會上的平均主義還是占上風(fēng)，因此地方政府在工資管理方面的創(chuàng)新也極其少，“下海”和人才流失問題逐步凸顯。
1980年代的旋律主要是放權(quán)。
就工資的分權(quán)管理而言，這個階段國家*提出的政府機(jī)構(gòu)改革起到了重要鋪墊作用。當(dāng)時一些*認(rèn)為，中國政府要減員三分之一，地方政府要減員更多，認(rèn)為在減員基礎(chǔ)上建立一個有效的干部工資制度對吸納人才極為重要。這些說法現(xiàn)在是常識，當(dāng)時剛經(jīng)歷“文革”，還是很受抵制。因此，一些開明*對干部體制改革及工資改革的支持的重要性不能低估。
改革開放初期，中央政府還批準(zhǔn)了數(shù)次干部提薪。盡管這些計(jì)劃有很多阻力、政府的財政赤字也因此擴(kuò)大，工資改革的思路卻已奠定下來。
1985年的工資制度與1956年的截然不同，采納的是結(jié)構(gòu)工資制(沿用至今)。也就是，我們無法簡單根據(jù)一個干部的工資級別來判斷其工資收入水平。工資分為多個單元，每個單元承擔(dān)不同的功能。比如1985年的工資分為基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、工齡津貼、獎勵工資。基礎(chǔ)工資是希望能大體維持工作人員的基本生活費(fèi)用，而工齡津貼則是反映一個干部參加工作的年限。
1985年也明確了工資分級管理權(quán)限。當(dāng)時的工資改革文件稱，“中央、省、自治區(qū)、直轄市國家機(jī)關(guān)行政人員和專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)，由國家統(tǒng)一規(guī)定。省轄市、行署、縣、鄉(xiāng)國家機(jī)關(guān)行政人員和專業(yè)技術(shù)人員的職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市在不超過本方案附發(fā)的省轄市、行署、縣、鄉(xiāng)國家機(jī)關(guān)行政人員職務(wù)工資標(biāo)準(zhǔn)和國家安排的工資增長指標(biāo)范圍內(nèi)制定”。
之所以稱之有限分權(quán)就在于中央政府對于工資、獎金、津貼等有原則性的規(guī)定。而工資管理(包括確定職務(wù)工資)，各部門和地方政府有一定的自主權(quán)。
盡管是有限分權(quán)，但當(dāng)時社會上平均主義還是占上風(fēng)。因此，地方政府在工資管理方面的創(chuàng)新也極其少，“下海”和人才流失問題逐步凸顯。
