破解養(yǎng)老保險制度改革困局
當(dāng)前企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度改革面臨著很多問題需要解決，例如個人賬戶“空賬”以致“統(tǒng)賬結(jié)合”長期名不副實、多數(shù)省份養(yǎng)老保險征繳收入少于當(dāng)期基金總支出、基本養(yǎng)老保險基金巨量結(jié)存卻無法有效保值增值、制度欠下的隱性債務(wù)和需付出的轉(zhuǎn)制成本沒有專門機制加以化解，等等。10月1日起開始實施的機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老制度安排，是從追求當(dāng)年收支平衡的現(xiàn)收現(xiàn)付式退休養(yǎng)老制度向社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度改革，目前實行的也是基金省級統(tǒng)籌，長期來講也將有很大可能會遇到上述問題。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險也面臨著地區(qū)分割統(tǒng)籌帶來的保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難。這些問題將給養(yǎng)老保險制度全面深化改革造成嚴(yán)重困擾。
基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌是優(yōu)化養(yǎng)老保險制度的關(guān)鍵
目前，我國養(yǎng)老保險制度全面深化改革以完善和優(yōu)化企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度，并以此為鑒全面推進(jìn)機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革以及城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險制度完善。實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌，能夠起到牽一發(fā)而動全身的作用，帶動養(yǎng)老保險制度全面深化改革各項重點任務(wù)取得關(guān)鍵進(jìn)展。
首先，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌是推進(jìn)制度并軌的重要條件。只有當(dāng)基本養(yǎng)老保險基金實現(xiàn)全國統(tǒng)籌后，才能統(tǒng)一繳費基數(shù)計算口徑、費率、制度運行規(guī)范和監(jiān)督，促進(jìn)繳費負(fù)擔(dān)公平、待遇計發(fā)與調(diào)整公平。在此基礎(chǔ)上推進(jìn)養(yǎng)老保險制度并軌，才是在全國性統(tǒng)一的制度平臺上進(jìn)行的，也才能將已經(jīng)在一定程度上淪為地方性制度的基本養(yǎng)老保險制度真正恢復(fù)為國家統(tǒng)一制度安排。因為我國推進(jìn)養(yǎng)老保險制度并軌，并不是為了制度整齊劃一而并軌，真正目的在于實現(xiàn)地區(qū)間、人群間基本養(yǎng)老保險權(quán)利享受和義務(wù)負(fù)擔(dān)公平。
其次，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌使個人賬戶“空賬”規(guī)模得以固定，便于調(diào)整和完善個人賬戶制度。長期以來，個人賬戶“空賬”問題始終困擾著我國養(yǎng)老保險制度建設(shè)。究其成因，一方面是由于制度轉(zhuǎn)軌成本缺乏專門機制來化解，另一方面更是由于基本養(yǎng)老保險基金地區(qū)分割統(tǒng)籌導(dǎo)致地區(qū)間基金余缺分化。事實上，一直到2013年底城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金征繳收入總額都是大于基金支出總額的。如果實行基金全國統(tǒng)籌，即便是沒有各級財政補貼，基本養(yǎng)老保險基金是能夠依靠制度內(nèi)財源實現(xiàn)收支平衡的。在這種情況下，便無需借用個人賬戶資金用于養(yǎng)老金當(dāng)期發(fā)放，個人賬戶“空賬”規(guī)模就不會繼續(xù)增加，原來用于補貼當(dāng)期發(fā)放的財政資金便或可用于做實個人賬戶，或可用于完善個人賬戶制度。
再次，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌有助于實現(xiàn)養(yǎng)老保險基金集中管理與有效投資。目前，各類基本養(yǎng)老保險基金結(jié)余總額雖然已經(jīng)超過3萬億元，但是，全部分散在全國2000多個統(tǒng)籌單位中，不僅不利于進(jìn)行規(guī)模投資、組合投資，實現(xiàn)保值增值，還不利于維護(hù)基金安全。基本養(yǎng)老保險基金實現(xiàn)全國統(tǒng)籌后，基金結(jié)余額將大部分集中在中央層面，符合8月23日國務(wù)院發(fā)布的《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》所明確的“養(yǎng)老基金實行中央集中運營、市場化投資運作”的原則的要求。
最后，實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌能夠厘清財政補貼責(zé)任邊界，便于有計劃地化解轉(zhuǎn)制成本。如前所述，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌后，征繳收入與總支出基本相抵，各級財政補貼責(zé)任將大為減輕并相對穩(wěn)定，就能夠騰出部分財力通過制度化的財政投入機制將原本主要依靠社會統(tǒng)籌基金來消化的轉(zhuǎn)制成本予以逐步化解。基本養(yǎng)老保險基金實現(xiàn)全國統(tǒng)籌后，新建立的機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度也才能夠“輕裝上陣”、實現(xiàn)制度改革的原有設(shè)想。
實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌難點分析
基本養(yǎng)老保險基金實現(xiàn)全國統(tǒng)籌縱然益處多多，但是，實際上提高統(tǒng)籌層次卻困難重重。1991年國務(wù)院就通過《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度改革的決定》，要求職工養(yǎng)老保險制度由市、縣統(tǒng)籌逐步過渡到省級統(tǒng)籌。2010年公布的《中華人民共和國社會保險法》也是明確提出，基本養(yǎng)老保險基金逐步實行全國統(tǒng)籌。 2011年國家“十二五”規(guī)劃綱要更是提出“十二五”期間實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌。但是，截至目前，我國僅有北京、天津、上海以及陜西、青海、西藏等6個省級地區(qū)實現(xiàn)了基金省級統(tǒng)收統(tǒng)支，絕大多數(shù)省份還停留在建立省級調(diào)劑金加地、市級統(tǒng)籌階段。
那么，為什么基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌難以實現(xiàn)、全國統(tǒng)籌更是遙遙無期?根本原因在于各級政府利益難以協(xié)調(diào)。用一句話來概括就是，對于基本養(yǎng)老保險基金“上一級政府不敢收、下一級政府不愿放”。之所以如此，原因有三：一是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平很不平衡的外部條件下，基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次越高，制度收入減少和制度支出增加的道德風(fēng)險和財務(wù)風(fēng)險就越大，逆向選擇的結(jié)果將有可能致使基金收不抵支成為常態(tài)。二是在“分灶吃飯”的財政體制下，基本養(yǎng)老保險基金統(tǒng)籌層次提高到哪一級，哪一級政府實際就成為最終的財務(wù)負(fù)責(zé)人。因此，為了調(diào)動縣市級政府的財政積極性以及發(fā)揮他們在基金征繳方面的作用，在資金流的收支核算與管理上，省級政府寧可保持以縣市統(tǒng)籌層次為主的基本格局。三是基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌意味著省際互濟(jì)。基金有結(jié)余的省份不愿把自己賬上的結(jié)余資金拿出來，去補貼貧窮的、養(yǎng)老負(fù)擔(dān)重的省份。推進(jìn)基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌時也存在著類似的問題，基金有結(jié)余的地市對于實行基本養(yǎng)老保險基金省級統(tǒng)籌往往積極性不高。
推進(jìn)實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌的基本思路
推進(jìn)基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌是一項重大的改革，其中最難的是涉及中央和地方的權(quán)力、責(zé)任，以及地方和地方之間利益關(guān)系的平衡和調(diào)整�；舅悸肥呛侠韯澐种醒牒偷胤降氖聶�(quán)及支出責(zé)任，共擔(dān)養(yǎng)老保險基金平衡的責(zé)任。具體而言，政策重點應(yīng)當(dāng)放在以下幾個方面。
一是統(tǒng)一確定繳費的基數(shù)和費率，歸集中央統(tǒng)籌基金，增加和用好中央財政補助資金。統(tǒng)一繳費基數(shù)和費率是實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌的基礎(chǔ)條件，是從籌資的角度提出的政策原則。當(dāng)前，我國基本養(yǎng)老保險制度還處于地區(qū)分割狀態(tài)，各個地區(qū)的繳費費率高低不一，各個地區(qū)的繳費基數(shù)口徑五花八門，這破壞了基本養(yǎng)老保險籌資機制、繳費義務(wù)應(yīng)當(dāng)公平的底線，同時還影響了勞動力在全國范圍內(nèi)的自由流動。在統(tǒng)一繳費基數(shù)和費率的基礎(chǔ)上，由各個省級地區(qū)上解養(yǎng)老保險基金建立中央統(tǒng)籌基金，并在預(yù)留一定支付費用后，確定具體投資額度，委托給國務(wù)院授權(quán)的機構(gòu)進(jìn)行投資運營。在這個過程中，中央財政也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)補貼責(zé)任，不能完全依靠基金結(jié)余較多的省級地區(qū)來補貼基金收不抵支的省級地區(qū)，以體現(xiàn)國家、企業(yè)和個人三方共擔(dān)養(yǎng)老保險籌資責(zé)任的原則。
二是進(jìn)一步統(tǒng)一全國的待遇確定和調(diào)整的政策，進(jìn)行省際基金余缺的調(diào)劑。統(tǒng)一全國的待遇確定和調(diào)整的政策是實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌的必然結(jié)果，是從給付的角度來談的。目前，我國養(yǎng)老金待遇確定機制不健全，形成不了“多繳多得、長繳多得”的激勵機制，數(shù)以千萬計的參保職工由于這種原因中斷繳納養(yǎng)老保險費;行政指令式的待遇調(diào)整政策甚至對現(xiàn)行政策中僅有的繳費激勵機制還起到了消解作用，造成晚退休還不如早退休在養(yǎng)老金方面得到的“實惠”多。在統(tǒng)一待遇確定和調(diào)整政策后，各省級地區(qū)之間的基金收支余缺由中央統(tǒng)籌基金予以調(diào)劑。
三是允許省級地區(qū)在確保全國統(tǒng)籌的前提下有一定的費率和待遇調(diào)整浮動幅度，調(diào)動中央和地方兩個積極性。這是出于尊重各地區(qū)發(fā)展不平衡現(xiàn)實國情和減少基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌阻力的考慮而提出的中央和地方利益協(xié)調(diào)原則。在各省級地區(qū)遵從基本養(yǎng)老保險基金全國統(tǒng)籌大局并且將地區(qū)間差異控制在適當(dāng)范圍內(nèi)、不至于影響市場公平競爭原則的前提下，允許制度內(nèi)負(fù)擔(dān)比低的省級地區(qū)適當(dāng)降低養(yǎng)老保險繳費率，允許基金結(jié)余較多的省級地區(qū)適當(dāng)提高養(yǎng)老金待遇調(diào)整幅度，以體現(xiàn)原則性和靈活性相結(jié)。
