一、城市成長(zhǎng)理論
城市成長(zhǎng)管理(Urban Growth Management)是指政府運(yùn)用一定的技術(shù)、工具、計(jì)劃及行動(dòng)，對(duì)城市發(fā)展的區(qū)位、時(shí)序、速度、質(zhì)量和成本等進(jìn)行有目的的直接或間接引導(dǎo)或控制。它起源于1970年代美國(guó)的環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)，并于1980年代在美國(guó)掀起了城市成長(zhǎng)管理的第二次高潮，1990年代以來(lái)，美國(guó)已進(jìn)入城市成長(zhǎng)管理的“精明成長(zhǎng)”(Smart Growth)時(shí)代，并已把城市成長(zhǎng)管理作為實(shí)現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展的一項(xiàng)重要的公共政策。
中國(guó)目前正處于城市化的快速發(fā)展時(shí)期，由于快速城市化進(jìn)程導(dǎo)致的城市無(wú)序蔓延和增長(zhǎng)而引發(fā)的許多城市問(wèn)題，與美國(guó)當(dāng)時(shí)所面臨的情況有許多相似之處，我國(guó)城市發(fā)展應(yīng)該借鑒美國(guó)城市成長(zhǎng)管理的經(jīng)驗(yàn)。為了樹(shù)立科學(xué)的城市發(fā)展觀，促進(jìn)城市健康和有序地可持續(xù)發(fā)展，應(yīng)把城市成長(zhǎng)管理作為我國(guó)一項(xiàng)重要的城市公共政策來(lái)加以研究和實(shí)施。
因此，探討我國(guó)目前實(shí)行城市成長(zhǎng)管理的必要性，分析我國(guó)城市成長(zhǎng)管理中存在的問(wèn)題，研究我國(guó)城市成長(zhǎng)管理的內(nèi)容以及實(shí)施城市成長(zhǎng)管理的對(duì)策，無(wú)疑具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。
二、中國(guó)目前實(shí)行城市成長(zhǎng)管理的必要性
(1)面對(duì)當(dāng)前日益快速的城市化進(jìn)程的挑戰(zhàn)，中國(guó)實(shí)行城市成長(zhǎng)管理已迫在眉睫。中國(guó)目前正處于城市化的加速發(fā)展時(shí)期，從1978年～2004年，中國(guó)的城市數(shù)量從193個(gè)增加到660多個(gè)，城市化水平由17.9%提高到41.8%，城市人口由1.7億增加到5A億。到本世紀(jì)中葉，中國(guó)城市化率將提高到75%左右。中國(guó)將用幾十年時(shí)間，完成西方發(fā)達(dá)國(guó)家
三、四百年完成的城市化過(guò)程。
快速城市化發(fā)展必然引起因城市無(wú)限制增長(zhǎng)和蔓延而引發(fā)的日益嚴(yán)重的城市問(wèn)題，如城市建成區(qū)盲目擴(kuò)張、大量農(nóng)田和自然土地被侵吞、土地的低密度開(kāi)發(fā)及浪費(fèi)、資源短缺、環(huán)境惡化、交通擁擠、老城區(qū)改造、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及城市公共服務(wù)滯后等諸多問(wèn)題，進(jìn)而影響到城市居民的生活環(huán)境質(zhì)量以及城市安全問(wèn)題。
中國(guó)快速城市化的發(fā)展面臨以下幾大問(wèn)題的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：(1)水資源和土地資源的嚴(yán)重短缺。中國(guó)人均水資源占有量和耕地占有量遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平，城市化快速進(jìn)程必然引發(fā)城市建成區(qū)的擴(kuò)大，更多的非城市用地將轉(zhuǎn)化為城市用地，這將會(huì)使我國(guó)土地資源的短缺形勢(shì)更加嚴(yán)峻；(2)隨著城市規(guī)模的迅速擴(kuò)大，交通擁堵、空氣污染以及水污染等城市病已經(jīng)出現(xiàn)，空間布局不能得到有機(jī)地疏散，造成城市“攤大餅”，不堪重負(fù)；(3)城市基礎(chǔ)
設(shè)施建設(shè)滯后。如城市新區(qū)開(kāi)發(fā)中基礎(chǔ)設(shè)施不配套等；(4)歷史建筑破壞嚴(yán)重；(5)舊城區(qū)改造與復(fù)興。這些都給我國(guó)目前的城市管理帶來(lái)了巨大的挑戰(zhàn)。
美國(guó)實(shí)行了30多年的城市成長(zhǎng)管理政策，有效地遏制了城市的蔓延，保護(hù)了土地和生態(tài)環(huán)境，保護(hù)與改善了社區(qū)生活質(zhì)量，保持和恢復(fù)了舊城區(qū)的活力，取得了顯著的成效。中國(guó)目前的城市管理迫切需要實(shí)行城市成長(zhǎng)管理政策，通過(guò)一定的技術(shù)和手段，達(dá)到城市可持續(xù)發(fā)展的目的。
(2)實(shí)現(xiàn)城市成長(zhǎng)管理，是貫徹中央提出的“五個(gè)統(tǒng)籌”，樹(shù)立科學(xué)的城市發(fā)展觀的需要。
黨的十六屆三中全會(huì)《決定》提出的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)發(fā)展和對(duì)外開(kāi)放”的新要求，是新一屆黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體對(duì)發(fā)展內(nèi)涵、發(fā)展要義、發(fā)展本質(zhì)的深化和創(chuàng)新，蘊(yùn)含著全面發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、均衡發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展和人的全面發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀。深刻理解和準(zhǔn)確把握中央提出的“五個(gè)統(tǒng)籌”，樹(shù)立科學(xué)的城市發(fā)展觀，對(duì)當(dāng)前中國(guó)的城市管理具有重要的指導(dǎo)意義。
“五個(gè)統(tǒng)籌”的實(shí)質(zhì)就是要協(xié)調(diào)好城市發(fā)展中出現(xiàn)的各方面問(wèn)題，旨在使城市空間成長(zhǎng)與土地資源保護(hù)、自然環(huán)境保護(hù)、舊城區(qū)改造、交通和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、歷史文物保護(hù)、社區(qū)生活質(zhì)量改善等和諧發(fā)展。從城市成長(zhǎng)管理的理論和實(shí)踐看，城市成長(zhǎng)管理的核心與和諧發(fā)展的思想不謀而合，是實(shí)現(xiàn)城市科學(xué)發(fā)展的一項(xiàng)重要政策。
四、中國(guó)城市成長(zhǎng)管理中存在的問(wèn)題
(1)認(rèn)識(shí)誤區(qū)
中國(guó)城市發(fā)展長(zhǎng)期以來(lái)一直存在著認(rèn)識(shí)上的三大誤區(qū)。誤區(qū)之一：認(rèn)為城市的發(fā)展必然引發(fā)“城市病”。這是由于建國(guó)之初的發(fā)展戰(zhàn)略中就有“積極推進(jìn)工業(yè)化，相對(duì)抑制城市化”的主導(dǎo)思想，加上長(zhǎng)期“恐城癥”的制約所造成的。誤區(qū)之二：認(rèn)為必須嚴(yán)格控制大城市的發(fā)展。誤區(qū)之三：認(rèn)為城市發(fā)展的結(jié)果應(yīng)當(dāng)是均衡分布遍地開(kāi)花。這種城市發(fā)展認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)導(dǎo)致了長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)城市化的發(fā)展進(jìn)程緩慢。
對(duì)城市化應(yīng)有積極的認(rèn)識(shí)，城市化是不發(fā)達(dá)國(guó)家謀求發(fā)展的必要條件，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有效手段。城市化并不是問(wèn)題，問(wèn)題在于如何在城市化進(jìn)程中科學(xué)地管理城市發(fā)展。城市的快速成長(zhǎng)不是問(wèn)題，關(guān)鍵是如何對(duì)城市成長(zhǎng)的方式進(jìn)行合理地調(diào)控，注重城市發(fā)展的質(zhì)量，控制城市發(fā)展的區(qū)位、時(shí)序、速度和質(zhì)量。
(2)政策偏差
中國(guó)城市成長(zhǎng)管理是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的背景下產(chǎn)生和發(fā)展起來(lái)的，由于受認(rèn)識(shí)誤區(qū)的影響，從1950年代以后，我國(guó)制定了“控制大城市”的城市發(fā)展政策，在1978年召開(kāi)的第三次全國(guó)城市工作會(huì)議上制定了“控制大城市規(guī)模，多搞小城鎮(zhèn)”的城市發(fā)展方針。1980年，國(guó)家城市發(fā)展方針進(jìn)一步完善為“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城市”，1990年又將城市發(fā)展方針修改為“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市和小城市”，并將其寫(xiě)入我國(guó)首部城市規(guī)劃法。這主要是從戶口管理角度而不是從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展角度制定城市發(fā)展方針，導(dǎo)致我國(guó)城市發(fā)展政策在很長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)背離了城市化發(fā)展的客觀規(guī)律。
事實(shí)上，城市化發(fā)展進(jìn)程受自然、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)規(guī)律制約，城市規(guī)模受多種條件和經(jīng)濟(jì)因素制約，不宜人為控制，世界城市化發(fā)展，尤其是發(fā)展中國(guó)家城市化進(jìn)程的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是大城市增長(zhǎng)迅速。
(3)立法滯后
城市發(fā)展政策的偏差影響到我國(guó)城市管理立法的制定，并導(dǎo)致長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)城市成長(zhǎng)管理立法的嚴(yán)重滯后。1984年國(guó)務(wù)院頒布了《城市規(guī)劃條例》，1989年制定了《城市規(guī)劃法》，于1990年開(kāi)始實(shí)行。隨著我國(guó)改革開(kāi)放的不斷深化和城市化進(jìn)程的不斷加快，城市規(guī)劃法出現(xiàn)了許多不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及不適應(yīng)中國(guó)目前快速城市化進(jìn)程新形勢(shì)的問(wèn)題。而美國(guó)早在1970年代就開(kāi)始實(shí)行城市成長(zhǎng)管理政策，在同時(shí)期的1990年代已經(jīng)發(fā)展到城市成長(zhǎng)管理的“精明成長(zhǎng)”時(shí)代。而且我國(guó)城市規(guī)劃立法的周期太長(zhǎng)，嚴(yán)重滯后于中國(guó)城市化的快速進(jìn)程，進(jìn)而影響到我國(guó)的城市規(guī)劃管理工作。
中國(guó)城市成長(zhǎng)管理立法沒(méi)有明確城市成長(zhǎng)管理的重要性，目標(biāo)不夠明確和具體，系統(tǒng)性和可操作性不強(qiáng)，許多地方存在自相矛盾，而且城市成長(zhǎng)管理立法不夠完善，這導(dǎo)致我國(guó)實(shí)施城市成長(zhǎng)管理的技術(shù)與工具的嚴(yán)重缺乏。
五、中國(guó)城市成長(zhǎng)管理的內(nèi)容
借鑒國(guó)外城市成長(zhǎng)管理的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)城市成長(zhǎng)管理的具體內(nèi)容有：
(1)對(duì)城市發(fā)展區(qū)位進(jìn)行引導(dǎo)或調(diào)控
對(duì)城市發(fā)展區(qū)位進(jìn)行引導(dǎo)或調(diào)控是指引導(dǎo)或控制城市的空間成長(zhǎng)模式，即明確城市的空間發(fā)展方向和區(qū)位。
(2)對(duì)城市發(fā)展時(shí)序進(jìn)行引導(dǎo)或調(diào)控
對(duì)城市發(fā)展時(shí)序進(jìn)行引導(dǎo)或調(diào)控是指引導(dǎo)或控制城市的時(shí)間成長(zhǎng)模式，即明確城市在時(shí)間上的發(fā)展方向和區(qū)位。
(3)對(duì)城市發(fā)展速度進(jìn)行引導(dǎo)或調(diào)控
對(duì)城市發(fā)展速度進(jìn)行引導(dǎo)或調(diào)控是指引導(dǎo)或控制城市的成長(zhǎng)速率。城市的成長(zhǎng)速率的調(diào)控要依具體的情形加以判斷，如當(dāng)城市建成區(qū)的擴(kuò)張速率超過(guò)城市的人口增長(zhǎng)速率時(shí)就要控制城市建成區(qū)的發(fā)展速度；當(dāng)城市建成區(qū)的擴(kuò)張速率小于城市的人口增長(zhǎng)速率時(shí)就要加快城市建成區(qū)的發(fā)展速度。
(4)對(duì)城市發(fā)展質(zhì)量進(jìn)行引導(dǎo)或調(diào)控
對(duì)城市發(fā)展質(zhì)量進(jìn)行引導(dǎo)或調(diào)控是指引導(dǎo)城市向環(huán)境友好型、生活舒適型的方向發(fā)展。這也是城市成長(zhǎng)管理的終極目標(biāo)。
六、中國(guó)城市成長(zhǎng)管理的對(duì)策
(1)把城市成長(zhǎng)管理上升為城市發(fā)展的公共政策
我國(guó)城市發(fā)展由于受歷史和政治架構(gòu)的原因很少對(duì)城市成長(zhǎng)管理加以關(guān)注，導(dǎo)致了許多城市管理問(wèn)題的產(chǎn)生。而這些問(wèn)題的解決則有賴于對(duì)城市成長(zhǎng)管理政策的重視和相關(guān)研究的開(kāi)展。城市成長(zhǎng)管理在國(guó)外已經(jīng)作為城市公共政策來(lái)加以研究和實(shí)施，并取得了顯著的成效。在我國(guó)，應(yīng)把城市成長(zhǎng)管理作為城市公共政策的重要組成部分。借鑒國(guó)外城市成長(zhǎng)管理的內(nèi)容、工具、程序和改革做法，對(duì)我國(guó)的城市成長(zhǎng)管理政策進(jìn)行深入研究，提出各項(xiàng)城市成長(zhǎng)管理的方針、原則、措施、計(jì)劃和行為規(guī)范。
(2)加強(qiáng)城市成長(zhǎng)管理的區(qū)域管制
國(guó)外在近幾十年來(lái)，很重視區(qū)域管制在城市成長(zhǎng)管理中的作用。早在1967年，美國(guó)的明尼阿波利斯?圣保羅大都市區(qū)就通過(guò)州立法，建立了區(qū)域規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)，也有許多州與州之間的區(qū)域城市成長(zhǎng)管理機(jī)構(gòu)。我國(guó)目前應(yīng)積極探索城市成長(zhǎng)管理的區(qū)域管制模式，樹(shù)立城市成長(zhǎng)管理的整體觀和集群發(fā)展觀，防止各自為政，自然開(kāi)發(fā)。尤其是在我國(guó)的一些城市群、都市圈，急需建立城市成長(zhǎng)管理的區(qū)域管制機(jī)構(gòu)。
(3)建立完善的城市成長(zhǎng)管理法律制度
改進(jìn)我國(guó)現(xiàn)行的城市規(guī)劃法，建立我國(guó)城市成長(zhǎng)管理的法律制度，充分發(fā)揮立法作為城市成長(zhǎng)管理的技術(shù)和工具功能，以作為應(yīng)對(duì)我國(guó)目前城市問(wèn)題的強(qiáng)有力武器。借鑒國(guó)外
城市成長(zhǎng)管理的工具和立法經(jīng)驗(yàn)，建立公眾參與制度，進(jìn)一步完善我國(guó)的城市成長(zhǎng)管理法律制度。
(4)充分發(fā)揮遙感與GIS等信息技術(shù)手段在城市成長(zhǎng)管理中的作用
遙感手段已經(jīng)是城市管理新的信息源，SPOT全色影像的地面分辨率已經(jīng)達(dá)到10m，印度IRS的地面分辨率已經(jīng)達(dá)到5.8m，可以用來(lái)編制l；50000～1：25000比例尺的城市圖。IKONOS影像的地面分辨率已經(jīng)達(dá)到lm，可以用來(lái)編制1：10006比例尺的城市圖。作為城市管理主要信息源的航空相片，可用來(lái)編制1：21100～1：500比例尺的城市圖。GIS已成為綜合管理和分析各種城市管理數(shù)據(jù)來(lái)源的重要工具。應(yīng)充分利用遙感與CIS等信息技術(shù)，定期監(jiān)測(cè)我國(guó)城市成長(zhǎng)的時(shí)間、空間模式及其變化，對(duì)城市成長(zhǎng)進(jìn)行有效的時(shí)序管理。
