新加坡是一個(gè)富有、高度國(guó)際化和快速老齡化的國(guó)家，也是世界上少數(shù)幾個(gè)把住房和養(yǎng)老都解決得很好的國(guó)家之一。在其經(jīng)濟(jì)、政治、文化和社會(huì)等因素的綜合作用下，新加坡在20世紀(jì)50年代中期創(chuàng)造性地建立了有別于國(guó)家福利型和自保公助型的中央公積金社會(huì)保障制度，“居者有其屋”和“養(yǎng)老有保障”成為其重要的制度標(biāo)簽。
新加坡在以房養(yǎng)老制度設(shè)計(jì)方面有著豐富、成熟的經(jīng)驗(yàn)，尤其是在保障性住房的出租和出售套現(xiàn)、“以大換小”的房屋置換以及房屋反向抵押貸款(也稱(chēng)“倒按揭”)等方面特色明顯。這些制度設(shè)計(jì)為我國(guó)的以房養(yǎng)老試點(diǎn)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)，特別是其中運(yùn)行較為成功的房屋反向抵押貸款。
在我國(guó)推動(dòng)以房養(yǎng)老，特別是“倒按揭”模式，面臨一系列懸而未決的難題，直接制約著以房養(yǎng)老業(yè)務(wù)的大規(guī)模開(kāi)展。
首先，是老人根深蒂固的觀念問(wèn)題。對(duì)于老人而言，以房養(yǎng)老模式與其所接受并深深扎根于其內(nèi)心深處的“養(yǎng)兒防老”存在嚴(yán)重的利益沖突，這種觀念在短期內(nèi)不可能得到消解。對(duì)于子女來(lái)講，傳統(tǒng)“孝”文化所帶來(lái)的深遠(yuǎn)影響在于，奉養(yǎng)父母被看作是子女天經(jīng)地義的義務(wù)。如果老人不接受子女的贍養(yǎng)，而將自己房產(chǎn)抵押給金融機(jī)構(gòu)以獲得養(yǎng)老金，這無(wú)疑會(huì)觸動(dòng)社會(huì)公眾的敏感神經(jīng)，子女可能受到社會(huì)輿論的指責(zé)甚至謾罵，這對(duì)于大部分子女而言是難以接受的。
其次，目前環(huán)境下開(kāi)展以房養(yǎng)老的風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高。從金融機(jī)構(gòu)所面臨的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)講，房屋被抵押給金融機(jī)構(gòu)必然涉及到該房產(chǎn)的使用權(quán)年限問(wèn)題，雖然我國(guó)法律規(guī)定房屋具有永久使用權(quán)，但土地使用權(quán)卻只有70年年限。當(dāng)老人將房屋抵押給金融機(jī)構(gòu)時(shí)，該房產(chǎn)的使用年限已然所剩無(wú)幾，房產(chǎn)的價(jià)值大打折扣。金融機(jī)構(gòu)將面臨房?jī)r(jià)下行和土地使用權(quán)可能被收回的雙重風(fēng)險(xiǎn)。相反，抵押人也面臨物價(jià)上漲、房產(chǎn)估價(jià)偏低、獲得的養(yǎng)老金數(shù)額顯著低于其房屋實(shí)際價(jià)值等風(fēng)險(xiǎn)。
最后，以房養(yǎng)老缺乏明確的法律指引，金融機(jī)構(gòu)的安全性難以保障�！耙苑筐B(yǎng)老”從2003年政府表示明確支持到2013年國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》已經(jīng)歷十年時(shí)間。在此期間，鮮見(jiàn)政府出臺(tái)相關(guān)的法律、法規(guī)，甚至“倒按揭”模式也受到社會(huì)廣泛質(zhì)疑，來(lái)自政府的支持僅限于鼓勵(lì)和提案。再加上“以房養(yǎng)老”屬于商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，涉及銀行、保險(xiǎn)等多個(gè)金融機(jī)構(gòu)，而無(wú)法可依、國(guó)內(nèi)無(wú)先例可循和金融機(jī)構(gòu)各自為營(yíng)的窘境，無(wú)形中降低了參與“倒按揭”金融機(jī)構(gòu)的安全性，社會(huì)的信任感也就大打折扣。
二戰(zhàn)以后，新加坡出現(xiàn)了一個(gè)嬰兒生育高峰，之后生育率持續(xù)降低，人口老齡化凸顯。1999年時(shí)其60歲以上人口達(dá)到23.5萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?%;預(yù)計(jì)到2030年，60歲以上人口會(huì)達(dá)到79.6萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?9%。
為了解決快速到來(lái)的老齡化和改善退休人員生活問(wèn)題，政府實(shí)施了強(qiáng)制中央公積金制度，規(guī)定退休人員的個(gè)人公積金賬戶最低余額應(yīng)達(dá)到一定數(shù)額，并逐年遞增，2003年時(shí)個(gè)人賬戶就已達(dá)到8萬(wàn)新元。但是經(jīng)過(guò)中央公積金局調(diào)查發(fā)現(xiàn)，個(gè)人賬戶余額存在不足情形，因此政府委派的工資檢討委員會(huì)提議發(fā)展“倒按揭”模式。在新加坡的以房養(yǎng)老模式中，反向抵押貸款只占較小比例，更多的人通過(guò)組屋的出租與出售套現(xiàn)和組屋“以大換小”置換套現(xiàn)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老。1997年具有官方背景的私人保險(xiǎn)公司職總英康率先推出反向抵押貸款產(chǎn)品，但較為謹(jǐn)慎，表現(xiàn)在對(duì)投保人的要求較高。該款產(chǎn)品對(duì)借款人的資格要求為：新加坡公民或永久居民，年齡在60歲及以上;擁有私人房產(chǎn)且擁有權(quán)至少在70年以上;目前未被列入窮籍，也沒(méi)有牽涉任何公司;必須是其客戶等。
在最初的兩個(gè)月，職總英康共簽署了22筆住房反向抵押貸款合約，但好景不長(zhǎng)，市場(chǎng)需求迅速下降。經(jīng)調(diào)查，下降的主要原因在于：一是該產(chǎn)品只面向私人房產(chǎn)的老年業(yè)主，而這部分人員較少;二是貸款合約缺乏“無(wú)追索權(quán)保證”條款，意味著合約到期時(shí)，貸款本息之和超過(guò)房屋價(jià)值時(shí)保險(xiǎn)公司可能向房產(chǎn)繼承人追償;三是老年房主擔(dān)心因長(zhǎng)壽而被迫搬遷，致使無(wú)家可歸。另外，當(dāng)時(shí)新加坡樓市低迷，金融機(jī)構(gòu)也不愿意承擔(dān)房產(chǎn)低價(jià)波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。
針對(duì)這些問(wèn)題，新政府適時(shí)調(diào)整策略，通過(guò)立法將反向抵押貸款市場(chǎng)由私人房產(chǎn)擴(kuò)大到公營(yíng)房屋，并由政府為中小型公有住房提供保險(xiǎn);較大型的公營(yíng)房屋也可納入，但政府并不向其提供保險(xiǎn)。另外，針對(duì)在合約中增加“無(wú)追索權(quán)保證”條款，到目前為止仍然還在探討中，如果被采納則有可能市場(chǎng)會(huì)再度活躍。
在華人占總?cè)丝诮^大多數(shù)的新加坡，不管是人們的傳統(tǒng)文化還是思維模式，與當(dāng)前中國(guó)都有著極為類(lèi)似的地方，這種趨同為我們學(xué)習(xí)其有益經(jīng)驗(yàn)提供了基礎(chǔ)。探尋新加坡在住房反向抵押貸款方面的做法，至少可以提煉出以下三方面的啟示：
首先，制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)符合本國(guó)國(guó)情。新加坡的“以房養(yǎng)老”設(shè)計(jì)建立在其公營(yíng)住房較多、人均收入水平較高基礎(chǔ)之上，僅把“倒按揭”作為一種適用于少數(shù)人的制度。雖然觀念依然制約著我國(guó)發(fā)展反向抵押貸款，但我們應(yīng)當(dāng)承認(rèn)“倒按揭”并非是針對(duì)所有人設(shè)計(jì)的，故觀念的因素并不具有絕對(duì)性。
其次，以房養(yǎng)老需要政府的必要引導(dǎo)，并合理發(fā)揮市場(chǎng)作用。新加坡政府全程參與了“倒按揭”的設(shè)計(jì)過(guò)程，并支持職總英康開(kāi)展保險(xiǎn)活動(dòng)。同時(shí)，職總英康仍然被定位為市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的私法人主體，政府并不直接參與該機(jī)構(gòu)的運(yùn)作。
最后，以房養(yǎng)老需要立法先行，做到規(guī)范指引。新加坡對(duì)土地的使用，對(duì)組屋的建造和買(mǎi)賣(mài)都有著明確的法律規(guī)定，甚至對(duì)于“倒按揭”也有立法跟進(jìn)，并非政府的隨心所欲。立法先行具有旗幟與標(biāo)桿作用，如果沒(méi)有立法的規(guī)范指引，很難想象社會(huì)公眾會(huì)對(duì)這樣的金融產(chǎn)品充滿信心。因此，當(dāng)我們?cè)陂_(kāi)展“倒按揭”時(shí)，要立足于法律、法規(guī)先行，給社會(huì)公眾以充分的心理預(yù)期。其實(shí)，新加坡以房養(yǎng)老的經(jīng)驗(yàn)表明了這樣的價(jià)值取向，即法律應(yīng)充分肯定“倒按揭”模式的價(jià)值，將以房養(yǎng)老作為養(yǎng)老制度的重要組成;同時(shí)，又不能否認(rèn)國(guó)家建立的養(yǎng)老保險(xiǎn)才是實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老的真正主力。因而，以房養(yǎng)老制度始終是也只能是對(duì)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度有益而必要的補(bǔ)充。
新加坡共有510萬(wàn)人，60歲以上的老年人有11.73萬(wàn)，占總?cè)丝诘?3%。在新加坡，55歲以上的老年人被稱(chēng)為樂(lè)齡人士。作為一個(gè)非福利性國(guó)家，新加坡政府一向倡導(dǎo)國(guó)人自食其力，政府并不鼓勵(lì)父母留房給兒女，因?yàn)樾录悠乱呀?jīng)制定了年輕人可以自己買(mǎi)房的計(jì)劃。建屋發(fā)展局為年輕夫婦提供組屋(即組合房屋，簡(jiǎn)稱(chēng)組屋，由新加坡建屋發(fā)展局承擔(dān)建筑的樓房，為大部分人的住所)的購(gòu)屋津貼，幫助他們獲得住房的“第一把鑰匙”;當(dāng)他們年老時(shí)，他們將獲得住房的“第二把鑰匙”，即各種從組屋套現(xiàn)的選擇，以確保他們?cè)谕诵莺笕匀挥惺杖雭?lái)源。新加坡政府已陸續(xù)推出一系列通過(guò)住房套現(xiàn)的措施，為老年人解決“有房產(chǎn)，沒(méi)現(xiàn)金”的生活窘境。在擁屋率極高的新加坡，以房養(yǎng)老是常見(jiàn)的養(yǎng)老模式。
新加坡“以房養(yǎng)老”的多種形式
新加坡有三種形式的“以房養(yǎng)老”：一是通過(guò)出租部分或者全部居室來(lái)?yè)Q取養(yǎng)老收入，二是通過(guò)“以大換小”獲得養(yǎng)老收入，三是平常所說(shuō)的倒按揭，也就是反向。每種形式都與政府密切相關(guān)。前兩種主要針對(duì)新加坡政府出資建造的組屋，第三種則主要針對(duì)私人建造的商品房。新加坡“住房養(yǎng)老”的三種模式具體如下。
第一種是允許符合條件的組屋擁有者出租全部或者部分居室來(lái)?yè)Q取養(yǎng)老收入。新加坡政府允許老年人通過(guò)出租整套組屋或組屋的某間空房獲得一定收入。國(guó)家發(fā)展部的一項(xiàng)最新調(diào)查顯示，新加坡有25.4萬(wàn)年滿55歲的組屋屋主，占屋主總數(shù)的 30%，其中近八成已經(jīng)付清組屋貸款。在這些老年人中，出租整套組屋或某間空房的人約占總數(shù)的1/10。
第二種是老年夫婦可以將現(xiàn)有的較大面積的住房置換成較小面積的住房，通過(guò)“以大換小”獲得養(yǎng)老收入。對(duì)于一些原來(lái)居住在較大面積的退休夫婦來(lái)說(shuō)，如果子女長(zhǎng)大成人并且已經(jīng)搬到其他地方居住，老年夫婦可以將現(xiàn)有住房置換成面積較小的住房，以大換小后獲得的凈收入用作老年日常開(kāi)支，或者投資一些風(fēng)險(xiǎn)小的產(chǎn)品來(lái)獲得收益。當(dāng)事人還可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)狀況選擇一次性或者分步地完成住房的以大換小。
此外，20世紀(jì)90年代末，新加坡推出“樂(lè)齡公寓”計(jì)劃，即專(zhuān)門(mén)為獨(dú)居或只和老伴居住的老年人提供一種樂(lè)齡公寓，這類(lèi)公寓通常面積在40平方米左右，價(jià)格低廉，一般只需五六萬(wàn)新元即可購(gòu)買(mǎi)。樂(lè)齡公寓一般都建在成熟社區(qū)內(nèi)，各種設(shè)施齊全完善，公共交通便利。此類(lèi)公寓使用權(quán)一般為30年，可延長(zhǎng)使用期但不能轉(zhuǎn)讓和繼承。
今年2月份，新加坡政府又開(kāi)始正式實(shí)施“樂(lè)齡安居花紅計(jì)劃”。這一計(jì)劃鼓勵(lì)老年人賣(mài)掉現(xiàn)有大型組屋，搬到三房式或更小(相當(dāng)于兩居室或更小)的組屋或小型公寓，以領(lǐng)取樂(lè)齡安居花紅，這一花紅最多也可達(dá)2萬(wàn)新元。不過(guò)大屋換小屋所得收益也須有一定數(shù)額填補(bǔ)老人的公積金退休戶頭，剩余部分則可全數(shù)提取現(xiàn)金。
第三種就是平常所說(shuō)的倒按揭，也叫反向，主要是針對(duì)私人建造的商品房。在新加坡，60歲以上的老年人可以申請(qǐng)將房子抵押給有政府背景的公益性機(jī)構(gòu)或金融機(jī)構(gòu)，由這些機(jī)構(gòu)一次性或分期支付養(yǎng)老金。老人仍居住在自己的住房?jī)?nèi)，待其去世后，房屋產(chǎn)權(quán)由這些機(jī)構(gòu)處置，抵押變現(xiàn)并結(jié)算利息，剩余的錢(qián)則交給其繼承人。
具有官方背景的職總英康保險(xiǎn)(放心保)合作社，早在1997年就率先向私人房地產(chǎn)業(yè)主推出了住房反向抵押貸款。由于該住房反向抵押貸款設(shè)計(jì)有追索權(quán)，所以存在著追討的隱患，即一旦貸款的本利和超過(guò)房屋價(jià)值，屋主或其繼承人就必須負(fù)擔(dān)超過(guò)部分的歸還，這會(huì)使屋主擔(dān)心由于長(zhǎng)壽導(dǎo)致本利和超過(guò)貸款而被迫出售房屋。此外，該產(chǎn)品僅限于私人建造的商品住房，而在新加坡占比 80%以上的政府組屋不能參與住房反向抵押貸款。這些問(wèn)題導(dǎo)致反向抵押貸款發(fā)揮的作用大大縮水。
從2006年3月開(kāi)始，新加坡政府宣布將這一計(jì)劃擴(kuò)大到覆蓋新加坡八成居民人口的政府組屋市場(chǎng)。70歲至90歲之間的政府組屋屋主，可以通過(guò)職總英康的反向抵押貸款套現(xiàn)，每月領(lǐng)取生活費(fèi)，直至貸款期滿。貸款機(jī)構(gòu)會(huì)在貸款期滿或屋主去世之后，把房子賣(mài)掉，以索回貸款額，或讓申請(qǐng)者的家人還清貸款來(lái)取回屋子。
2009年，新加坡政府推出屋契回購(gòu)計(jì)劃，即達(dá)到公積金最低存款提取年齡的老年人(現(xiàn)在為63歲)，只要家庭月收入不超過(guò)3000新元，并且名下沒(méi)有其他房產(chǎn)，他們就可以將所居住的二房或三房式組屋(相當(dāng)于一居室或兩居室)最后剩余屋契，賣(mài)給國(guó)家發(fā)展部下屬法定機(jī)構(gòu)建屋發(fā)展局套現(xiàn)，然后以30年租約繼續(xù)住在同一間組屋中。
新加坡“以房養(yǎng)老”存在的問(wèn)題
盡管新加坡多樣的“以房養(yǎng)老”形式，滿足了不同層次公民的養(yǎng)老需求，但是“第二把鑰匙”尚在探索階段，還存在以下一些問(wèn)題。
“樂(lè)齡安居花紅計(jì)劃”響應(yīng)者不多。一方面因?yàn)槔夏耆艘话悴惶敢膺h(yuǎn)離老鄰居、老朋友，搬離已經(jīng)非常熟悉的居住環(huán)境，另一方面也由于計(jì)劃的相關(guān)條例和手續(xù)過(guò)于復(fù)雜，參與者能拿到的現(xiàn)金不多。建屋局的數(shù)據(jù)顯示，迄今樂(lè)齡安居花紅計(jì)劃的申請(qǐng)者只有 23個(gè)，獲得批準(zhǔn)的有13個(gè)，社會(huì)反響較為平淡。
以市場(chǎng)為主導(dǎo)的“反向抵押貸款計(jì)劃”成效不顯著。2006年，“反向抵押貸款計(jì)劃”推出后并沒(méi)有像政府預(yù)期的那樣引起較大反響。據(jù)新加坡本地媒體《亞洲新聞臺(tái)》2007年3月報(bào)道說(shuō)，經(jīng)過(guò)一年運(yùn)行，職總英康的反向抵押貸款計(jì)劃僅有10例成功簽約，本地三家主要銀行也基于暗淡的市場(chǎng)反應(yīng)，宣布放棄或推遲推出這一逆按揭產(chǎn)品。與美國(guó)、韓國(guó)等以政府出面擔(dān)保的“以房養(yǎng)老”不同，新加坡“反向抵押貸款計(jì)劃”是以保險(xiǎn)公司、銀行機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的市場(chǎng)行為。私人金融機(jī)構(gòu)為保護(hù)自己利益開(kāi)出的一系列條款，反向按揭不僅有金融貸款上的風(fēng)險(xiǎn)，還包括人的壽命、違約等方面的風(fēng)險(xiǎn)，比一般正向按揭的情況要復(fù)雜，這些都降低了老年人對(duì)“反向抵押貸款計(jì)劃”的熱度。
“屋契回購(gòu)計(jì)劃”也缺乏吸引力。根據(jù)新加坡國(guó)家發(fā)展部6月份公布的數(shù)據(jù)，“屋契回購(gòu)計(jì)劃”自2009年推出，只有474名申請(qǐng)者。因?yàn)檎?guī)定屋契套現(xiàn)的凈收益優(yōu)先填補(bǔ)公積金賬戶，剩余部分才能以現(xiàn)金形式提出，實(shí)際上對(duì)一些年長(zhǎng)有宅但缺少現(xiàn)金來(lái)源的年長(zhǎng)者，并沒(méi)有起到較好的套現(xiàn)作用。
雖然新加坡“以房養(yǎng)老”制度仍在探索中，但是多樣的“以房養(yǎng)老”形式作為國(guó)際經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。此外，需要指出的是：所有采取“以房養(yǎng)老”的發(fā)達(dá)國(guó)家，都擁有由公共財(cái)政支持的良好基本養(yǎng)老服務(wù)體系，“以房養(yǎng)老”只是一種補(bǔ)充性的養(yǎng)老選擇。
