農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀
我國相關(guān)法律缺乏統(tǒng)一規(guī)定。1999年頒布的《失業(yè)保險(xiǎn)條例》第二十一條明確規(guī)定了用人單位招用的農(nóng)民合同制工人連續(xù)工作滿1年，交納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，勞動(dòng)合同期滿未續(xù)訂或者提前解除勞動(dòng)合同的，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)根據(jù)其工作時(shí)間長短，對其支付一次性生活補(bǔ)助。但是上述規(guī)定僅僅只是一種失業(yè)補(bǔ)償規(guī)定，并非真正意義上的失業(yè)保險(xiǎn)制度。頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》中只是規(guī)定了廣覆蓋、多層次的方針，并沒有專門針對農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)制度作出具體規(guī)定。
制度本身存在缺陷。農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)制度與城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險(xiǎn)制度相比：在繳費(fèi)方式上，沒有體現(xiàn)勞動(dòng)者個(gè)人的權(quán)利與義務(wù)相對等的原則;在支付標(biāo)準(zhǔn)上，對農(nóng)民工的一次性生活補(bǔ)助金最長支付期限是12個(gè)月，即每繳費(fèi)滿1年支付1個(gè)月補(bǔ)助，支付標(biāo)準(zhǔn)偏低;在失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍上，只能覆蓋與用人單位簽訂一年以上勞動(dòng)合同的農(nóng)民工。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國在城鎮(zhèn)就業(yè)的1.3億農(nóng)民工中，簽訂勞動(dòng)合同的農(nóng)民工只有6000萬人;在再就業(yè)培訓(xùn)方面，缺乏對農(nóng)民工進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)的明確規(guī)定。擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，創(chuàng)新失業(yè)保險(xiǎn)模式
擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面納入非正規(guī)就業(yè)農(nóng)民工。1988年，第75屆國際勞工組織大會(huì)提出：在勞動(dòng)年齡以上，有勞動(dòng)能力不能獲得工作，致使無工資收入，不能保障生活的勞動(dòng)者，為失業(yè)者，屬于失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍。從世界各國的發(fā)展情況看，并未把農(nóng)民工排斥在失業(yè)保險(xiǎn)制度覆蓋范圍之外。如：美國的失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍經(jīng)歷了一個(gè)從有限范圍不斷擴(kuò)大到所有勞動(dòng)者的過程，現(xiàn)已經(jīng)擴(kuò)展到農(nóng)業(yè)工人、從事家庭服務(wù)的勞動(dòng)者。日本的失業(yè)保險(xiǎn)范圍包括季節(jié)工、臨時(shí)工等勞動(dòng)者。我國《社會(huì)保險(xiǎn)法》雖然制定了廣覆蓋、多層次的方針，但是并沒有將非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工列入覆蓋范圍，并沒有專門針對農(nóng)民工的失業(yè)保險(xiǎn)設(shè)計(jì)。筆者建議，我國的失業(yè)保險(xiǎn)制度應(yīng)以勞動(dòng)者為參保對象，將非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工納入制度的參保范圍，擴(kuò)大失業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋面。
創(chuàng)新農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)模式。頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)法》并沒有對農(nóng)民工的失業(yè)保險(xiǎn)模式做出具體的規(guī)定，在全國的實(shí)踐中主要三種模式可供參考：第一種是并軌模式即江蘇模式，一律將農(nóng)民工列入城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)制度中，農(nóng)民工交納同城鎮(zhèn)職工一樣的失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，在其失業(yè)時(shí)與城鎮(zhèn)職工一樣享受相同的失業(yè)保險(xiǎn)待遇。第二種是雙軌制模式即福建模式，農(nóng)民工個(gè)人交納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的，失業(yè)時(shí)實(shí)行同城鎮(zhèn)職工相同的失業(yè)保險(xiǎn)待遇;而農(nóng)民工個(gè)人不交納失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的，失業(yè)時(shí)，一次性支付失業(yè)補(bǔ)助金，標(biāo)準(zhǔn)為法定最低工資的60%。第三種是優(yōu)惠模式即沈陽模式，對農(nóng)民工實(shí)行比城鎮(zhèn)更為優(yōu)惠的政策。針對農(nóng)民工的流動(dòng)性較大等特點(diǎn)，對農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)應(yīng)實(shí)行分類、分層次的制度。對在城鎮(zhèn)簽訂長期勞動(dòng)合同，有定居城鎮(zhèn)意愿的農(nóng)民工，實(shí)行同城鎮(zhèn)統(tǒng)一的失業(yè)保險(xiǎn)制度，但由于農(nóng)民工的特殊性，應(yīng)與城鎮(zhèn)職工有所區(qū)別。而對大部分的非正規(guī)就業(yè)的農(nóng)民工，外出務(wù)工只是為增加一時(shí)收入，在其失業(yè)時(shí)仍有土地作為保障，實(shí)行一次性的失業(yè)補(bǔ)助金。為此，筆者建議，對農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)行優(yōu)惠式的雙軌制模式，待條件成熟后實(shí)行并軌制，即統(tǒng)一為城鎮(zhèn)職工的失業(yè)保險(xiǎn)制度。
合理設(shè)計(jì)籌資機(jī)制
失業(yè)保險(xiǎn)基金的主要來源是政府、用人單位和農(nóng)民工個(gè)人三方。首先是政府籌資。在國際上，失業(yè)保險(xiǎn)基金政府的籌集方式有三種：一是由政府完全承擔(dān)失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)的籌集，比如智利;二是政府只承擔(dān)一定比例的籌資，比如日本政府承擔(dān)比例為25%;三是政府完全不承擔(dān)任何籌資，由用人單位和勞動(dòng)者個(gè)人承擔(dān)。鑒于農(nóng)民工失業(yè)保險(xiǎn)的特殊性，筆者認(rèn)為，我國政府應(yīng)承擔(dān)一定比例的籌資，所籌資金設(shè)立一個(gè)專門賬戶列入社會(huì)統(tǒng)籌系統(tǒng)，比例為50%左右，剩余部分由用人單位和勞動(dòng)者個(gè)人承擔(dān)。資金來源由中央政府財(cái)政與地方政府共同籌措，其中地方政府財(cái)政承擔(dān)主要部分，采取固定的財(cái)政撥款方式，不足部分由中央財(cái)政補(bǔ)足。
其次是用人單位籌資。用人單位按照職工上一年度的社會(huì)平均工資為繳費(fèi)基數(shù)交納保費(fèi)，實(shí)行地區(qū)之間、行業(yè)之間的差別費(fèi)率，并根據(jù)當(dāng)年客觀情況的變化進(jìn)行調(diào)整。規(guī)定一個(gè)上下限比例，在此區(qū)間內(nèi)進(jìn)行調(diào)整，如1%～3%之間。
第三是農(nóng)民工個(gè)人籌資。由于農(nóng)民工的工資收入較低，而實(shí)際的最低繳費(fèi)基數(shù)高于農(nóng)民工收入。為此，應(yīng)實(shí)行以農(nóng)民工實(shí)際工資收入作為其繳費(fèi)基數(shù)，而不再適用城鎮(zhèn)失業(yè)保險(xiǎn)中的基本工資為繳費(fèi)基數(shù)的標(biāo)準(zhǔn)。在繳費(fèi)的比例上，也不應(yīng)一律實(shí)行同城鎮(zhèn)職工一樣的交納比例，應(yīng)分層次、分類別地設(shè)計(jì)為彈性的繳費(fèi)比例。簽訂固定勞動(dòng)合同，且工資收入接近或者高于城鎮(zhèn)職工最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民工，繳費(fèi)的比例同城鎮(zhèn)職工;而工資收入低于城鎮(zhèn)職工最低繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民工，繳費(fèi)比例可以減半繳納。并且農(nóng)民工所交的保費(fèi)全部轉(zhuǎn)入其個(gè)人的賬戶，當(dāng)農(nóng)民工轉(zhuǎn)換地區(qū)或者工作單位時(shí)，保費(fèi)隨同轉(zhuǎn)移，在其失業(yè)后可以自由支取。
最后是縮短農(nóng)民工繳費(fèi)的最低期限。《社會(huì)保險(xiǎn)法》規(guī)定的最低繳費(fèi)期限為1年，鑒于農(nóng)民工簽訂勞動(dòng)合同的期限普遍較短(1年以上的為17.91%)⑤，按照正常的繳費(fèi)期限設(shè)計(jì)對于參保的農(nóng)民工不合理，可相應(yīng)地縮短農(nóng)民工的繳費(fèi)期限，建議定為6個(gè)月為宜。筆者建議在農(nóng)民工個(gè)人賬戶中列出明確的個(gè)人繳費(fèi)記錄，把連續(xù)性繳費(fèi)方式，改變?yōu)槔鄯e性的繳費(fèi)方式，只要農(nóng)民工在個(gè)人的賬戶中累積繳費(fèi)的期限達(dá)到法律規(guī)定的繳費(fèi)年限，當(dāng)其失業(yè)后，即可以申請領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金。
